[摘要] 改革顶层设计能否成为一个续航中国改革的有效概念，前提是我们对这个战略概念形成正确的共识。改革顶层设计所承载的是调整改革战略方向的使命，保护我国经济改革既有成果的重要使命，克服现有管理模式弊端的使命。要把握好政府与市场的关系、民生与民主的关系、特色与共性的关系，突破现有模式，用一个建立于民主之上的公共行政取代集权行政模式，以适应经济基础的变化。
[关键词] 改革 顶层设计 公共行政 使命
[中图分类号] D61 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2012）03-0050-07
[作者简介] 马庆钰（1958 —），山东临朐人，国家行政学院公共管理学部副主任，教授，法学博士，博士生导师，研究方向：公共管理学、政治学。
改革顶层设计能否成为一个续航中国改革的有效概念，依然是一个非常值得关注的问题。前提是社会的方方面面，尤其是我国广义政府的核心决策层，要对这个战略概念形成正确的共识，包括改革顶层设计的命题背景、范畴边界、设计内容、实施路径等等。否则它就有可能成为一个混乱的甚至成为一个有名无实的概念。毫无疑问，改革顶层设计的提出，反映了我国执政高层对当下社会深层矛盾的忧虑，对社会发展责任的担当，对改革事业推进的魄力；它应当是对科学发展理论五个统筹的一项重要补充。现在的问题是如何把改革顶层设计这个具有历史性价值的“立题”，真正在实践中变成一个正确的“开题”，使之最终成为助推中国改革持续前进的新的动能补给，这个期待的实现首先取决于大家能否对改革顶层设计的内涵外延做出正确的解读。迄今为止，我认为有三个比较明显的问题需要克服：第一是改革顶层设计存在泛化现象；第二是不少论者对改革顶层设计战略价值的认识不够到位；第三是有关改革顶层设计的范畴重点看法不够清晰和一致。说明我们迫切需要从经济社会发展前途的高度，来进一步调整对这个命题的认识把握程度和提高对它的聚焦度，从而共同努力使之真正成为一个内含着中国改革新使命的具有里程碑意义的有效命题。
一、改革顶层设计
负有调整改革战略方向的使命
改革顶层设计作为一个被赋予特殊含义的术语，首现于2010年10月中央关于制定我国第十二个五年计划的建议，随后，在中央经济工作会议和2011年两会的政府工作报告，以及提交审查的“十二五”规划纲要草案中被反复强调。这个新概念的出现，对正处于阶段性沉闷疲惫和胶着迷茫状态的中国改革产生了不小的刺激作用，引来社会各界的积极呼应和热切期盼，成为改革发展空间中的一个极富想象力、冲击力、感召力和影响力的热词。在百度可以看到有250万条与顶层设计相关的信息，在谷歌则有534万条相关信息。从十七届五中全会提出这个概念开始至今，直接以顶层设计为题名刊载的文献共有621篇，算上主题内容相关的文献已经超过2340篇①。这些文献对于拓展讨论，扩大舆论，厘清本质，深化认识，发挥了重要作用。同时也可以看出，这些文献存在着比较严重的泛化倾向。
从文献统计看，在中央十七届五中全会使用改革顶层设计这个概念之前的10年间，以其为题名发表的各类文章一共只有236篇，平均下来每年不到24篇，且其中除了一篇文章与中央今天的使用意义相似外②，其余基本都与工程建设范畴相关，说明此前的顶层设计概念与系统工程学具有紧密相关性。而在中央十七届五中全会之后的一年半时间里，以顶层设计为题名发表的各类文章出现了816篇，平均下来每年达到544篇，以单位时段计算，比过去猛增了23倍。这个数字的变化显然是与中央对这个工程学概念的借用有关，是社会各界人士对此予以积极回应的结果。
但是进一步分析就会发现，并不是所有作者都是在与中央提法一致的意蕴范围内来做文章的。从2010年10月到现在，以顶层设计为题名发表的816篇各类文章，分散在86个专业类别中。首先是其中的82个专业本身就不具有相关性，但是却发表了大量以顶层设计为题名的文章。比如投资领域有59篇，工业经济有47篇，金融有46篇，农业经济有30篇，医药卫生有23篇，证券22篇，信息邮政22篇，等等，这些领域发表的这类文章都是受了概念启发的结果，而内容上，与中央所提“改革顶层设计”的意图关系不太大。
其次是即便具有直接关联性的其他4个专业领域发表的全部265篇文章，也并非都是意义相关之论。如数量排在首位的是行政学与行政管理，以顶层设计为题名的文章共有95篇，其中真正具有意义相关性的是54篇；次之是经济体制改革，题名下的文章共有61篇，其中真正具有相关性的是23篇；再次是中国政治，题名下的文章共有54篇，其中真正具有相关性的是24篇；最后是宏观经济管理与可持续发展，题名下的文章共有55篇，其中真正具有相关性的只有5篇。统算起来，4个关联性专业发表了具有意义相关性的文章一共只有106篇，所占比例仅仅有四成，而其余那六成的文章则主要探讨的是电子政务、社会保障、人力资源、城市建设、社会管理、城镇发展、能源管理、住宅保障、房地产政策、城乡统筹、收入分配、政策咨询，甚至是资本市场、职工教育、海洋经济、药品监管、绩效评估、新闻发言人制度、机关事务管理、公立医院改革的所谓顶层设计，等等。这证明了围绕着顶层设计，在专业理论界的确存在严重的泛化现象。
从系统论的角度说，任何范畴都有自己的层级结构，自然也就会有自己的“顶层设计”。但是中央此次所提出的改革顶层设计有它的特定含义，而不是一般意义上的概念借用。在中央经济工作会议上，在中央关于制定我国第十二个五年计划的建议中，以及在2011年两会的政府工作报告中，关于这个概念的基本一致表述是：“必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革。要加强改革顶层设计，在重点领域和关键环节取得突破。”“要全面深化改革开放。更加重视改革顶层设计和总体规划，大力推进经济体制改革，积极稳妥地推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，不断完善社会主义市场经济体制，扩大社会主义民主，完善社会主义法制，使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障。” 从这个富有新意的表述中，可以解读出三个主要精神：
第一是完善上层建筑，保障科学发展。2003年提出的科学发展观，强调我国基于改革开放的经济与社会发展，应当统筹、全面、协调、均衡、可持续，这是中央领导集体对我国发展内涵、发展要义、发展本质的拓展。在此基础上又提出了改革顶层设计的新思维，并且明确把上层建筑作为我国改革系统工程中的一个主要矛盾来对待，目的在于通过改革来完善以管理体制为核心的上层建筑，以适应正在迅速变化的经济与社会发展的需要。这个新的协调和均衡关系的提出，不仅是对科学发展理论的补充，也是对科学发展实践的促进。
第二是谋划改革全局，调整改革战略。此次提出的改革顶层设计，是和“全面深化改革开放”，“更加重视总体规划”联系在一切的。这就意味着这个命题是实事求是和辩证思维的结果，意味着高层决策集体对我国改革进程中的问题有比较清醒的认识，对我国改革的系统性和全局性有正确把握。所以，关于可持续发展的改革顶层设计，是一个“全面”的改革设计，是一个“总体”的推进规划，是一个战略性改革安排。不仅要在那些容易接受的领域中继续深化改革和开放，而且也要以更大决心和勇气，推进那些比较棘手的领域的改革往前发展，以通过解决改革全局中的“短板”问题来获得改革整体发展的倍增效果。
第三是抓住改革关键，推动改革突破。已经持续了30多年的改革开放，给我国经济社会发展带来了巨大变化。但是不容置疑的是，改革进程的确出现了滞缓和徘徊状态。其重要原因之一，在于一些重要领域的改革长期滞后甚至空白，从而成为改革全局中的拖累。基于对这个问题的认识，中央提出改革顶层设计的新概念，其意涵是明确希望“在重点领域和关键环节取得突破”，以打破我国改革的瓶颈和局限，推动改革事业开创的新局面。
由此可以说，改革顶层设计是一个境界层次很高的命题。它覆盖改革全局，面向改革关键，所承载的是调整改革战略方向的使命。这正是它的价值所在，也是我国改革事业的希望所在。而前述一些专业领域的文章，将这个被赋予特定意义的概念做泛化之用和泛泛而谈，可能会模糊、混淆、误读、偏离它的使命和价值。对此，理论界同行有必要高度关注并予以澄清，在准确解读的基础上，提高对这个命题内涵的共识程度，通过正确引导和协同努力，推动改革顶层设计新概念在我国改革实践中真正释放出新的能量。
二、改革顶层设计
负有保护既有改革成果的使命
对于改革顶层设计的认识，仅仅停留于上述宏观价值的层面还不够，更加直接和更加具有针对性的意义需要深入分析，这就是改革顶层设计与我国市场经济发展之间存在的关系。2011年两会的政府工作报告提出“更加重视改革顶层设计和总体规划，……使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障。”此即这个重要改革命题的落脚点。当这个新的概念提出时，就多少意味着长期以来，不少人一直担心的“改革成果得而复失”的危险，已经得到中央高层认同并有可能进入应对的程序。
30多年的改革让中国所获成果很多。最为重要的成果之一非市场经济体制莫属。这个自由配置资源的经济模式，的确具有发掘人们工作潜能的巨大力量，它带动我国这个经济体连续若干年获得高增长率的绩效，使国家获得了前所未有的经济积累。与此同时，它又非常脆弱，它对自己的上层建筑有着比传统计划经济高得多、严得多的要求：它天然需要一个更加干净的权力环境，否则它就无法保证自由、规范、有效运行。
而在现实当中，市场经济资源配置的过程无时不受到来自公共权力的威胁。原因就是，公共权力作为人的自私理性和利益配置权的结合体，很容易利用自己的特殊条件，通过干预和插手市场过程，来把自己当做一种市场要素，交换那些自己想得到的东西，这就是公共权力对于市场秩序和社会公平的危险所在。解决问题的根本途径，就是通过建立民主法治的制度装置来实现对公共权力的硬性约束。在“透明国际”(Transparency International)每年一度发布的国家政府清廉指数榜单上，稳定在前30名的，无一不是依托成熟的民主法治来塑造健康的权力文化，从而保障市场经济的安全和社会公正的实现。
而在那些缺乏民主法治的地方，情况就变得非常复杂。权力与人性自私结合所自然形成的潜在威胁，最终会突破苍白无力的道德说教防线，去干预市场的资源配置过程，并通过干预来获取额外利益和满足欲望要求。这种现象一旦发生就会有很强的示范性和传染性，久而久之，“权力市场化”就会成为体制内外、官场上下的普遍追求。相应的，作为市场主体则不得不放弃市场经济中应有的经营规则，去迎合对市场份额和资源机会具有关键作用的公共权力，并逐渐成为权力的附庸和工具。这种趋势的灾难性结局是，市场经济最终会在市场化公共权力的驱使下发生根本性扭曲和蜕变，成为吴敬琏所说的那种叫做“权贵资本主义”的市场变种。如果真到了权钱联姻的如此境地，对于平民百姓而言，有这个似是而非的“市场经济”还不如没有的好。
长期以来，我国在改革与探索之中，逐渐形成了自己的管理模式，这个模式既不是原来计划经济加集权管理的延续，也不是市场经济加民主法治的一般做法，而是市场经济加集权管理的嫁接模式。实践当中，虽然具有极高的经济发展和经济积累效率，但是因为管理主体缺乏根本性约束制度，这个模式从一开始就隐含着对于持久发展的安全隐患。主要的矛盾是，逐渐进入轨道的自由配置资源的新的经济形态，无法摆脱权力“呵护”的影子。正如杨继绳先生所说，在公共权力不受制约的条件下搞市场经济，权力就会进入市场交换领域……，就会成为极其昂贵的商品。……权力进入市场以后，权钱交换，权权交换，权色交换，必定腐败丛生，民怨沸腾，这还能搞什么市场经济？①我国市场经济的发展情况，证明这种担心并不是多余的。后来被吴敬琏先生叫做“权贵资本主义”的经济形态虽然不完全吻合，但在一定程度上有着很强的警示意义。现实当中的权力在市场中越来越成为最有价值的要素成分。
表现之一是权力垄断市场获取垄断利益。比如国有企业垄断问题。全国7个垄断行业共有职工2833万人，不到全国职工人数的8％，但工资和工资外收入占全国当年职工工资总额的55％。高职者年薪几百万，甚至数千万，这些领导者既以企业家的身份获得高收入，又是国家官员享受着政府行政级别待遇，企业亏损不会跳楼，旱涝保收，退休后还享受省部级待遇，已经成为既得利益者②。 表现之二是权力干预市场谋求腐败交易。近20多年来，虽然反腐力度有增无减，但贪腐行为却与日俱增。在较长的时间维度内观察，以每五年党政轮替的周期为计，据最高人民检察院年度工作报告披露省部级高官腐败数字：1993年至1997年为7人；1998年至2002年是19人；2003年至2007年进入司法程序的是35人，平均每年7人；2008年到2010年已有27名落马并进入司法程序。其案额2003年时人均受贿贪污金额419万元，2010年人均已经达到983万元。显示出腐败官员的级别越来越高，腐败的人数越来越众，腐败的手段越来越多，腐败案值越来越大，腐败者的道德压力和羞耻感越来越轻③。
三是权力缺少约束任意占用公共资源。比如国家各级机关的运行成本问题。包括公用车使用、公款吃喝、出国考察中的超标浪费，政府会议中的浪费、政府用设施的超标浪费和退休高级干部待遇的没有节制。根据国家信息中心经济预测部政策动向课题组2006年8月10日公布的一组数字：当年全国各级国家机关的公款招待费是3700亿元，公务用车费3986亿元，公款出国考察费2400亿元。如果再加上机关和事业单位公职人员的工资福利支出、各类会议和培训支出，机关修造豪华楼堂馆所和更新办公设施的支出，以及部分离休高级公务员的特需支出，我国管理机关自身开支占年度财政支出要高达30%以上。政府自身的支出浩大与公共服务支出的缺斤短两已经形成鲜明对比。
这些例子从不同角度反映出我国市场经济的确存在弊端和面临风险，说明温家宝总理反复提及的“已经取得的改革成果有可能得而复失”言之有据。时至今天，我国政府必须针对问题的症结所在采取相应的救治办法。而中央相应提出的“改革顶层设计”的新概念，正是针对上层建筑的匹配问题。考虑到上述市场经济受到权力干扰和寻租的严重情况，我认为改革顶层设计应当着眼于调整、改革与完善以管理制度为核心的上层建筑，以使其真正适应经济基础的需要。从这个意义上说，改革顶层设计的具体价值，实际上是承担着保护我国经济改革现有成果，保障市场经济安全运行的重要使命。认识到这一点，中央关于改革顶层设计的战略调整，才能进入正确的实践轨道。
三、改革顶层设计
负有克服现有管理模式弊端的使命
市场经济加集权式管理模式，在改革的初期和中期具有阶段合理性和必要性，且的确对我国经济发展发挥了巨大推动作用。在改革进入中后期以后，面对我国社会不和谐的压力和政府职能转变的历史要求，这种模式已经完成了它的使命并来到了与时俱进的临界点。所以，中国政府管理今后发展与改变的方向就是，适应我国管理环境变化、政府能力变化以及经济基础对政治与行政权力的要求，逐步将“集权式行政”转变为“公共行政”。这应当是改革顶层设计的操作点。
所谓公共行政，就是要求一个政府，要获得公共授权，使用公共资源，提供公共服务，满足公共需求，奉行公共参与，实行依法行政，承担公共责任，接受公共监督。正如经验反复证明的，在缺少民主法治约束条件的情况下，集权式行政的最终结果，是权力干扰市场制造市场混乱，权力垄断市场获取垄断利益，权力插手市场谋求权钱交易，权力代替市场阻碍政府职能转变，权力缺少约束随意侵占公共资源，时间越久，弊端越显，是一种不利于市场经济安全和社会公平正义的模式。为此需要遵行三个重要原则，处理好四个关系，涉足多个方面的改革。
（一）关于改革顶层设计需要遵循的原则
第一，正确理解和遵行系统改革原则。我国改革的起点水平决定了它不可能是单一领域的改革，而是一个由经济改革、行政改革、政治改革相互牵连和依赖的组合性改革。尤其是对于中国这样的发展中国家来讲，仅仅进行经济改革或者政府机构改革甚或更进一步的行政改革是不够的。所谓发展中国家的改革复杂性，就在于因其传统的环境基础长期处于不良状态，不得不采取一揽子改造方案。不仅需要经济的改革和行政改革，而且需要进行政治改革，尤其是后者，将最终成为其它改革成功的关键条件。
第二，正确理解和遵行渐进改革原则。受我国原有制度、历史文化因素、人口资源以及改革经验与目标等诸多因素的约束，我国选择的是渐进改革模式，从行政方法和行政机构入手，逐步进入机制和体制改革的层面。需要强调的是，渐进改革在每一个具体阶段和步骤上，又应具有改革的果断性。渐进改革不是无限期拖延实质性改革，它的使命是尽快结束统制型政治与行政体制长期扭曲的管理局面，建立我国公共行政体制，实现公共权力管理与服务的现代化。因此，一方面要渐进改革，另一方面又必须警惕与反对以渐进为借口来延误改革的行为。
第三，正确理解和遵行适度改革原则。在一定阶段、一定时期内，改革与发展是不平衡的，大量历史和现实的矛盾交织在一起，对社会稳定和社会秩序形成压力和挑战。中国行政改革所面对的一些问题，比如，党的领导与政府管理的关系、行政体制与政治体制的关系、机构人员精简与下岗分流的关系、政府与企业的关系、政府与市场的关系、政府和社会的关系，以及经济发展效率与社会公平的关系等等，这每一个方面都存在需要破解的难题且都关系改革的前途。因此必须在行政改革中贯彻好适度性原则，用这个原则来处理好改革、发展、稳定之间的关系。
值得关注的是，随着时间的推移，这些原则在现实当中逐渐出现了理解上的偏颇和实践中的走形，甚至逐步蜕变为有限改革原则、选择改革原则、单一改革原则。不少人一直津津乐道“边际改革”、“增量改革”、“经济优先改革”等经验，却对这些经验本身所培植出来的社会保守性和投机性失却察见，对这类实践所造就的“扭曲性体制”和“路径依赖”的危险没有给予充分重视，对在此庇护下逐渐形成的既得利益群体没有引起足够警惕，对来自既得利益群体的改革阻力所造成的改革时机的逐渐丧失缺乏清醒的认识。改革顶层设计需要改革者真正遵行改革原则的科学辩证性：所谓“渐进改革”，是由易而难、逐步增量，不断向前推进的改革，而不是避难就易、避实就虚的保守性改革；所谓“适度改革”，是着力到位、恰到火候的改革，而不是浅尝辄止、蜻蜓点水的敷衍性改革；所谓“系统改革”，是经济、行政和政治各相关领域相互支持，呼应共进的改革，而不是有扬有抑、有行有禁的选择性改革。 （二）改革顶层设计需要把握好几个关系
第一是把握政府与市场的关系。政府经济调节和管理的任务，是保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，促进结构优化，促进发展方式转变，维护社会公平正义。既要重视发挥政府“看得见的手”的作用，又要发挥市场“看不见的手”的作用。根据实际情况充分和有效发挥“两只手”各自应有的作用。值得注意的是，2008年金融危机导致了各国政府本能的一种反映，就是加大了政府对市场干预的力度。有必要提醒政府，不要因此而改变了过去30年改革的基本价值取向。金融危机中各国政府不得已而使用的注资，甚至是接管金融机构与企业，这些都只是短期的“救火”措施，而不是长期的政策。如果因此而认为“两只手”的关系发生了根本性变化的话，那就错了。对于中国政府来说，如果后危机时代在政府与市场的关系上，需要我们有什么新作为的话，那就是通过民主法治的制度创新，来制约公共权力，来规范政企关系，减少政府干预，改变集权式管理的模式，遏制权贵经济的发展。
第二是把握民生与民主的关系。改善民生、保障民生已经成为政府着力强调的重点。但是仅仅就民生来讲民生，无论在认识程度上还是在现实有效性上都难以令人满意。作为一个关系人的体面和人的尊严的生活命题，民主不仅是民生的重要内容，而且也是民生的重要保证。离开民主内容的民生，既不能保证它的完整，也不能使它获得持续的力量。我们有的管理者认为民生搞好了就一好百好，实际上没有人民自己的参与和监督，仅仅靠管理者的良知自觉，民生是靠不住的。因为要做好这个事关人权和以人为本的社会管理，除了执政者的努力以外，更少不了广大民众自己通过广泛而真实参与，而对民生产生民主影响力。
第三是把握特色与共性的关系。过去30年的改革开放当中，我国一直面对着个性和共性的关系问题。应当承认，共同的价值，普遍的价值，的确是存在的。否则，我们就没有理由来谈特色和个性，我们就没有理由来说“学习”，我们就没有理由来谈“改革”，没有理由来说“开放”，也没有理由来说“现代化”。从世界的进步历程看，普遍价值是人类社会世代奋斗所积累的一些宝贵财富。这些东西包括精神，包括制度，包括管理的经验等，经过历史的过滤和各国人们世代传承以后，有些的确已经成为国际社会所共同接受和尊崇的一些准则，已经成为人类生活的共同依托。比如说市场经济、民主法治、自由平等、人权正义等等。人们追求体面的、尊严的、快乐的、幸福的生活，这些价值准则都是不能缺少的。进一步说，能够对人的生活质量有所促进和保障的，无论是制度设计还是管理经验，就都值得各国管理者和人民珍重、学习和借鉴。我国之所以有机会发展到今天的程度，正是通过改革开放，将先进的理念和一些普遍准则与中国个性特色结合起来的结果。所以，中国下一步改革要得到深入推进和走好走快，首先需要各级执政者和管理者，能够正确认识和协调好个别准则与一般准则、特色价值与普遍价值的关系。在改革需要新的动力的关头，我们应该重温并牢记邓小平的至理名言，“不管白猫黑猫，抓住老鼠就是好猫”，这是真正有利于中国改革和发展的大智慧。
（三）改革顶层设计的任务是对现有模式突破
时至今天，“市场经济加集权管理”的经验积累、成果积累，以及问题积累和矛盾积累，都共同期待着关键改革的出台。我国的改革，在按照改革者的设计走过了简单项目后，必然要进行复杂项目；在经过了经济改革和行政改革后，肯定要触及政治改革；在完成了对客体的改革后，接下来将轮回到对改革者自身的改革。这是改革的内在要求和应然轨迹。在这个决定可持续性的关键改革阶段，改革的主要任务，就是要为“管理主体”建立民主法治的约束制度与机制。
为了实现这个目标，除了继续做好机构调整、职能转变、审批改革、绩效评估、电子政务、集中服务等行政层面和技术层面的工作外，接下来，我国更需要以更大的勇气和决心，着手针对自身进行现代化建设和民主法治的真正完善，在改革顶层设计上有所突破。
改革顶层设计的任务之一是，建立民主规范的党内治理结构。根据我国现实，民主制度应当从执政党内部的完善开始，只有党内有了真正的民主，才能带动国家普遍民主制度的建立。可以考虑的路径是，借鉴规范的股份制公司和NGO组织的组织管理成熟经验，将其治理结构模式引用到党的组织建设中来，用治理结构催生党内的民主制度。
改革顶层设计的任务之二是，建立科学合理的党政关系模式。我们长期在党政分开与党政合一之间的举棋不定，导致了难以避免的管理矛盾和无法克服的管理成本。应当根据指令链条的唯一性原则，并根据执政党的合法地位，大胆探索党政合一关系模式，这个探索的关键是在合乎各自民主程序的前提下，寻求消除两个首长之间制度性摩擦的新体制。
改革顶层设计的任务之三是，实行针对首长级职位的差选制度。逐步结束等额选举的做法，按照民主的本质要求，在民主所对应的领导职位范围内，实行差额选举制度。即不搞背离民主本意的表面民主，也不在民主所要求的兑现范围内，规避选举。
改革顶层设计的任务之四是，实行民意代表群体的普选制度。人民代表大会是我国根本政治制度，是共和国的依据和国体标志。承载着传递和表达广大人民群众意愿的政治使命，是实现民主的根本性管道。在已经积累逾半个世纪的经验基础上，推动人大制度的深度改革，有步骤有计划地开始推行普选制度，夯实人民当家作主的基础。
改革顶层设计的任务之五是，建立有效的独立司法工作制度。由于司法的技术性、严密性、特殊性，以及司法的裁决效力对司法公正的高标准要求，必须要有严格明确的责任、权利、义务关系，保持相对的独立性。如果外界力量过多干涉司法过程，司法责任将无法明确，不利于法官切实履行自己应负的责任。为此，应在资源和各种权力关系上实行切割，实行司法独立工作制度。
改革顶层设计的任务之六是，实施可行的官员财产申报制度。实行财产申报与公开制度，是让权力在阳光下运行的有效办法之一，已经为世界各国的经验所证明。应当在现有制度积累基础上，完善并寻求突破。不仅要有申报的管理，尤其要有公布的要求。选择公务员职务就意味着放弃自己的有关财产状况、婚姻状况、家庭成员从业状况等隐私空间。近年来一些腐败大案中突然出现越来越多的巨额不明来源财产，证明实行官员财产申报和公布制度迫在眉睫。
改革顶层设计的任务之七是，推行高级领导退休补贴货币化。领导干部，尤其省部级以上领导干部的确为国家和人民做出了巨大贡献。在退休以后，这种贡献应当在待遇上得到一定体现。但是如何体现，体现到什么程度，值得这个群体自身和同级人民代表大会来认真讨论并予以合理而明确规定。现在这种在职与退休相混淆的做法，不仅占用了一大笔财政资源，而且也在人民群众中造成非常不好的影响。建议改革领导干部的退休福利待遇，用发放货币补贴代替配公车、配秘书、配警卫、配保姆的习惯做法，根据任职级别确定年度补贴额度。
改革顶层设计的任务之八是，探索建立县级地方自治新体制。省直接管理线改革的目标之一，应当是创造条件走向县级地方自主治理。管理学的原理是“链条长度与链条脆弱度成正比”，由于我国从中央到地方管理层级过多，导致指令、政策失真和资源配置流失严重，为增加效率降低成本，权力、责任、资源、治理可统一打包给县级地方政府，通过民主方式建立合乎管理逻辑的责任关系。
改革顶层设计的任务之九是，建立政治体制改革特区。改革顶层设计是一个非常具有挑战性的改革战略和改革实践。为了确保改革和稳定之间的关系，避免震荡和矛盾，也可以采取先试验后推行，由点及面，逐步推开的策略。不妨吸取我国早年经济改革实验区的经验，也建立政治体制改革实验区，将一些改革顶层设计的任务和设想，放在特定区域内先行试验，根据效果再酌情推动。
上述是改革顶层设计的基本议题，目的在于用一个建立于民主之上的公共行政取代集权行政模式，以适应经济基础的变化，克服集权管理的弊端。否则，已获得的改革成果就有可能遭受旧有政治与行政文化的蚕食，已建立的市场经济体制就有可能被既得利益联盟所瓦解，已形成的正确改革与发展方向就有可能因为有缺陷的管理模式的裹挟而走形脱偏。这正如温家宝总理所说：“现在改革到了攻坚阶段，没有政治体制改革的成功，经济体制改革不可能进行到底，已经取得的成果还有可能得而复失，社会上新产生的问题，也不能从根本上得到解决，文化大革命这样的历史悲剧还有可能重新发生。每个有责任的党员和领导干部都应该有紧迫感。”