摘要:本文透过法制、土地财政、社会保障三个角度分析了失地农民问题产生的原因， 并且提出了相应的建议。 关键词:失地农民；法制健全；土地财政；社会保障
[中图分类号]F301;F323.89 [文献标识码]A [文章编号]1009-9646（2012
）6-0014-02
随着工业化与城镇化的快速推进，伴随着农地转为非农建设用地，产生大量的失
地农民。中国社科院发布的《2011年中国城市发展报告》指出，目前中国失地农
民的总量已经达到4000万—5000万，并且每年以约300万人的数量递增。
失地农民日益增多，如果不妥善安置和保障他们的利益，将会产生许多社会问题
。失地农民多为纯农业户，除了务农以外没有其他专业技能，求生只能通过外出
务工等来实现。耕种土地的经济效益虽然不高，但对农民来讲可以提供基本的生
存保障。一旦没有了土地，保障的缺乏、补偿的不到位容易引起不安全感与不公
平感，容易导致过激行为的发生，引起群体冲突，增加社会不稳定因素。
一、失地农民问题产生的原因
城市化和工业化是每个国家发展都会经历的过程，城市化进程里无可避免会产生
一些失地农民，这本是正常现象。在中国，失地农民的权益得不到保障，安置问
题不能有效的解决，是失地农民面临的主要问题。有以下几个方面的原因造成：
1.征地等法律制度的不完善。《土地管理法》规定的征地补偿主要包括土地补偿
费、安置补助费、以及地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费为该土地征用前3年
平均产值的6-10倍，安置费为4-6倍。如果一亩地平均产值1000元，最高补偿也不
到3万元。而这一亩地如果通过“招、拍、挂”的方式出让，一亩地动辄几百万是
司空见惯的。同样的土地却不同价不同权。
2.土地财政对失地农民的影响
土地财政指的是政府运用其公权力通过土地这一稀缺资源实施一系列的非市场行
为操作从而进行的财政收支以及利益分配活动。
1989年至2010年的21年间，全国土地成交价款从1989年的4.47亿元，到2010年的
30108.93亿元，21年间土地成交价款增幅达到6732倍。从4.5亿飙到3万亿。而卖
地收入相当于地方财政收入的比例涨幅也超过300倍。①1989年时土地收入相当于
地方财政收入的比例为0.24%，但到了2011年，这一比例达到最高点76.6%。从这
些统计数据我们能够清楚地看到，地方财政收入对于卖地收入的依赖性在不断提
高。
土地财政涉及地方政府、企业以及农民三方主体。由于我国土地的公有性，农民
并不能直接交易土地，需要政府作为“中间环节”，与企业交易。这样，土地出
让带来的增值收益大部分就在企业和政府之间分配了。从政府收入中对买地收入
的依赖程度来看，政府获得的收益应该不小。土地财政的本质决定了地方政府对
短期利益的强烈追求，导致其对失地农民赔偿不合理，支付不到位，安置保障不
力。
土地财政不仅扭曲农民、政府、企业之间合理的分配关系，在不同地区农民内部
城乡收入分配之间也造成了差异。我国各地经济发展水不不一，发达地区和不发
达地区对农民的补偿和安置不同，征收土地上兴建项目带来的效益也不同。存在
同样的地在不同地区被征收后，农民获得的收益差距大。甚至同一地区不同年份
征收的土地补偿和安置标准都不一样。这样的不公平极易引发失地农民群体的不
满，造成一系列社会问题。
3.社会保障体系不健全
大部分失地农民失去土地后，新的谋生手段还不稳定，养老、医疗、就业、教育
等各方面的保障不健全时会让农民产生极大的不安全感。中国社会科学院的一项
研究结果表明：在失地农民中，生活水平下降的占60%以上，生活水平较征地前提
高的不到10%。失地农民在就业、子女受教育、养老等方面不能享受到和城市居民
的相同待遇。
二、保障失地农民利益的建议
1.推进征地的法律制度的实用性
2011年通过的《国有土地上房屋征收及补偿条例》，首次明确界定了“公共利益
需要”，尽管这只是针对城市国有土地上房屋征收和拆迁补偿制订，但是，该条
例的立法原则对征地制度改革有极强的借鉴意义。《土地管理法》修正案已计划
在6月份征求公众意见。此次修法，核心是缩小征地范围，改革征地制度。
政府已关注到法制健全的重要性，现阶段需要推进的是法律制度的实用性，切实
保障和约束各方利益。
2.改变地方政府依赖土地财政的现状，从以下几个方面来逐渐弱化土地财政
（1）加强政府公共管理职能，弱化直接抓经济建设的职能，进一步推动政府职能
转型。
因着中国特殊的国情，中国的地方政府是一个个有着相对独立利益的经济人，在
很长时间里，这种安排甚为有效地填补了计划与市场的空白之处。然而，随着市
场经济不断前进，市场主体不断发育，其副作用开始凸显并阻碍于下一步的发展
：政府机构直接抓经济建设的职能让他们可以利用自己的信息和资源优势，牺牲
公众利益来获取自己的好处，既当“裁判员”又当“运动员”。甚至一些地方政
府主导的“城镇化”项目，不但耗费了地方政府大量的资金，还导致了一系列其
他问题。其中最突出的有两个方面：一是由于户籍改革滞后导致的“伪城镇化”
现象突出。在城镇化进程中，约有10%的农民工仍是没有城市户口；二是由于“大
拆大建”导致的拆迁和征地矛盾，恶化了社会关系，影响了社会的和谐与发展。 在目前土地财政面临变局的情况下，地方政府转变观念，从对土地财政的“依赖
症”中解脱出来。由建设型、投资型政府向公共服务型政府转变，一方面可以大
大减少政府对投资的需求，进而减少对土地财政的依赖，另一方面还能够集中有
限的资金专注于民生工程，回归自己服务人民的本质，真正做好民生工作。调整
好自己的角色，注重社会公平，解决社会收入分配不公、弱势群体保护和市场制
度维护等问题，尽量将市场能够解决的问题重新还给市场。加快政府职能的转变
，从建设型、投资型政府向公共服务型政府转变。
（2）进一步深化税制改革，为地方财政开源，有稳定的收入来源。
地方税收是地方财政收入的主要来源，努力提高地方税收占税收总收入的比重，
扩大地方政府的理财空间和调控能力才是化解风险的重要策略。
（3）增加土地收益分配使用的渠道。
例如为失地农民的社会保障建立专项基金。土地出让金是基金的主要来源之一。
3.建立专门的管理机构保障失地农民的社会保障工作。
设立省、地（市）、县（市）三级失地农民社会保障管理机构，可从目前各级劳
动保障厅（局）所属的社会保险事业管理局（中心或处）中增设。可在乡镇一级
设立劳动保障事务所，负责被征地农民社会保险工作。
三、结论
中国的发展，从革命时期到现在，“三农”问题都是重点。在我国积极建设现代
化的进程中，城镇化二元经济结构与当前“三农问题”已关系到我国现代化建设
的成败。建立科学合理的失地农民补偿标准，保障城镇化过程中失地农民的权益
，是维护社会稳定、促进发展的长治久安之计。
注 释：
①《土地成交价款相当于地方财政收入的比例》统计表，清华大学研究中心，20
11.
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余航（1988—）女，汉族，陕西汉中人，四川大学经济学院，硕士研究生，研究
方向：土地资源管理。