2月21日，国务院法制办在其网站上公布了《粮食法(征求意见稿）》，向社会各界征求意见。据了解，这是我国第一部专门为粮食制定的法律，是国家为了促进粮食生产，维护粮食流通秩序，保障国家粮食安全，经国家发改委、国家粮食局会同有关部门在调查研究的基础上专门起草的《粮食法(征求意见稿）》。
该征求意见稿第12条明确规定：“国家保护粮食作物种质资源，扶持良种选育、生产、更新和推广使用。转基因粮食种子的科研、试验、生产、销售、进出口应当符合国家有关规定。任何单位和个人不得擅自在主要粮食品种上应用转基因技术。”与之相应的是，第86条规定，违反本法第12条第2款规定的，由农业、质量监督、粮食等部门依照有关规定予以处罚。
因为涉及转基因粮食的未来，一时间针对新粮食法真的“禁止”、“限制”中国转基因农业的发展，有关转基因粮食是否可进入商业化生产，以及转基因食品是否安全等问题，在业界和社会引发了一场广泛热议。
转基因立法背景
国家玉米产业体系经济研究室岗位科学家、中国科学院农业政策研究中心副研究员仇焕广表示，该法中并没有“禁止”、“限制”这样的字眼，只是强调转基因技术要在法律的框架中进行利用。
《粮食法（征求意见稿）》并不专门针对转基因农业，转基因农业只是该法的一小部分。之前国务院就曾制定过一系列有关转基因农业的法规，其中最重要的是2001年颁布实施的《农业转基因生物安全管理条例》（以下简称《条例》），依据《条例》，有关部门先后制定了有关生物安全评估、进口管理、标识管理、加工审批、进出口检验检疫等方面的5个办法。根据《条例》，我国共批准发放了7种转基因植物的农业转基因生物安全证书，包括棉花、水稻和木瓜等，其中已对棉花和木瓜进行了商业种植。
那么，《粮食法》制定出来，《条例》就无效了吗？并非如此。
根据对《中华人民共和国立法法》的解读，可以发现，我国的法律、法规分成数个效力等级。全国最高法是《宪法》；其下是全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员制定或通过的法律，都是以“×××法”命名；再下是国务院各部委制定的行政法规、规章；再下则是自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规。
《条例》就是国务院制定的行政法规，而《粮食法（征求意见稿）》如果经过全国人民代表大会审议通过，就会成为正式的法律—《粮食法》。我国各种效力等级的法律、法规可以并行不悖。只有在效力等级低和效力等级高的法律、法规有冲突时，则必须服从高等级法律的规定。
《粮食法（征求意见稿）》中写明，“转基因粮食种子的科研、试验、生产、销售、进出口应当符合国家有关规定。任何单位和个人不得擅自在主要粮食品种上应用转基因技术”。其中的“有关规定”即是《条例》，这说明《粮食法》和“管理条例”没有任何冲突，反而是以法律形式肯定了“管理条例”的权威作用。“任何单位和个人不得擅自在主要粮食品种上应用转基因技术”，这句话只是在前一句基础上的强调，“擅自”的意思就是“违反管理条例”，这句说的还是“在转基因主粮方面也不能违反管理条例”。
“所以，《粮食法（征求意见稿）》的规定不但和《条例》没有任何冲突，甚至可以说，在转基因管理方面‘没有任何新内容’。”仇焕广指出。
对于《粮食法（征求意见稿）》的具体措词，中国农科院生物技术所所长、研究员林敏认为其也有需要改进的地方。他表示，虽然该意见稿和现行法则并无冲突，但是单独强调“不得擅自在主要粮食品种上应用转基因技术”有误导受个人之嫌。因为这样说似乎在暗示转基因主粮有着特殊的危险性。
“所有的食品都应当通过完全检验后才能上市，主粮在这点上并无特殊性。”林敏说，“通过完全检验的转基因主粮和其他通过检验的食品一样安全。”林敏表示，《粮食法（征求意见稿）》会根据各方面的意见进行修改，他希望第12条的措辞更加科学合理。
转基因种植“暗度陈仓”
早在2011年，转基因问题就曾多次引起争论，国家农业部门曾明确表示，根据有关法律法规，我国尚未批准转基因粮食进入商业化生产，私自种植、加工和销售转基因粮食及加工制品，仍均属违法行为。
但据中国农业科学院作物研究所研究员佟屏亚透露，中国农田里早已大面积种植转基因作物了，有“违规商业化”玉米，也有转基因水稻。他表示，“违规商业化”玉米品种在四川、湖南、贵州、辽宁、吉林等省的种植面积多达几十万亩。转基因水稻种子的销售渠道已遍布南方10多个省，并已形成规模化种植。
但笔者发现，1996年我国曾批准转基因棉花的商业化种植，到目前为止，我国批准商业化种植的只有转基因棉花和转基因木瓜这两种。
绿色和平食品与农业项目（以下简称“绿色和平”）主任方立峰强调，未经批准的商业化种植，都属违法。转基因作物的安全证书是5年的有效期，如果没有延长，就失效了，我国目前对此还没有续批制度。但按照我国法律，进口转基因作物是允许的。诸如大豆、玉米、油菜、甜菜，还有棉花，这些作物都可用来做加工原料。
据悉，2005年，绿色和平根据市场上的种子量，推算转基因水稻的种植面积可能是两三千亩。2010年，绿色和平发现，湖南、湖北、江西市场上有非法的稻种在销售。在湖南岳阳，在绿色和平的举报下，当地农业部门收缴了3000斤左右的转基因水稻种子。不过，方立峰也表示，转基因水稻种植面积到底有多少，现在很难判断。
早在2009年，农业部就已先后批准了转基因棉花、大豆、玉米、油菜4种作物的进口安全证书，并将以上4种作物作为加工原料。
目前，在我国食品市场上，最常见的转基因食品是转基因大豆油。转基因大豆进入中国后，大部分流入外资背景的食用油加工企业。大豆油市场已然沦陷，现在，反转基因人士能做的，是阻止转基因技术应用于主粮上。但令反转基因人士失望的是，在湖北、湖南和江西等省份，转基因水稻早已被种植。
据了解，绿色和平曾于2005年在湖北发现有大规模非法转基因水稻种植。而几乎在此同时，他们还在武汉、广州市场发现转基因大米已流入市场。
据方立峰透露：“当时，我们是通过新闻了解到一些信息。我们去了武汉的种子市场，通过取样，送往第三方实验室检测、通过对农民及种子站的访谈后，最终得知他们种植的是抗虫转基因水稻，但没有标明是否含有转基因成分。”
基于自身的经验，方立峰对此次《粮食法（征求意见稿）》的出台表示欢迎。他表示，中国过去的法律法规体系，特别是转基因食品安全监管的体系还存在很大的漏洞。
方立峰说：“正是这个原因造成了2005
年以来发生如此大规模的非法转基因大米在市场上销售现象的发生。而现在，国家试图立法来禁止转基因水稻或转基因主粮的运用。一方面，我们寄希望于未来的《粮食法》更加明确地禁止主粮上或其他作物使用转基因技术；另一方面，我们也并不反对这个技术研究。我们反对的是转基因作物或转基因生物大规模释放到环境和商业化种植中去，然后进入食物链。”
转基因食品到底安全吗？
刚刚落幕的全国“两会”，也对此条款展开了一场热烈讨论。全国政协委员、“杂交水稻之父”袁隆平表示，在没有实验结果作为根据的前提下，将转基因用于主粮生产要慎重，“人民不是小白鼠”。
据悉，袁隆平在此前接受羊城晚报采访时就曾表示，转基因技术意义重大，但需谨慎实验，才能决定是否推行。目前国内存在“赞成派”和“反对派”。“反对派”认为，转基因农产品具有抗病抗虫功能，来自于毒蛋白基因，虫子吃了会死，对人体健康难道不会造成影响吗？赞成派则认为，昆虫的死亡是因为气孔闭塞，跟人的消化道不同。
“一直以来，‘中间派’都呼吁人们自愿做实验，吃转基因食品在两年以上，不影响生育和下一代的健康，则可证明其安全。我愿意亲自做实验，问题是我没有生育能力了。”袁隆平进一步分析指出。
袁隆平建议，对转基因应用要区别对待：他所进行的技术攻关，是把玉米的基因转到水稻上，提高水稻的光合作用效率，由于两者都是食品，这样的转基因一点问题都没有。
反对派代表方立峰的观点是，虽然目前对转基因食品的长期安全性还没有定论，但一些实验曾拿转基因玉米来喂实验鼠，结果实验鼠出现了免疫系统疾病，或其肝脏、肾脏的异常反应。
“这敲响了食品安全的警钟，转基因食品很可能存在风险。方立峰说，“一直以来我们就呼吁：转基因食品不应该大规模商业种植。”
不过，这在中国农科院生物技术研究中心的转基因科技专家刘德虎看来，现在社会上的反对声音主要是对这个不了解—“你对一个领域内最好不要发表专业的看法，那样会让人觉得很可笑，很无知。”他直言不讳地批评说：“转基因不是创造新的物种，以前是不可控制的，现在是可以控制的。”
笔者了解到，在争议声此起彼伏的2009年，农业部农业转基因生物安全管理办公室批准发放两种转基因抗虫水稻和一种转植酸酶基因玉米的生产应用安全证书，有限期至2014年8月17日。从当时公布的清单看，转基因水稻的研发者是华中农业大学生科院院长张启发。
据悉，2010年1月6日，在回应转基因水稻安全性争议时，张启发曾说转基因农作物在全球大面积种植已有14年之久，至今还没有关于转基因食品不安全的任何证据。“成人每天吃500克转基因大米，连吃657年也不会出现问题。”张启发表示。
对此，中国社科院农村发展研究所研究员李国祥则认为，我国有超过70%的大豆和90%以上的蔬菜种子要依赖进口，而这其中大都含有转基因。而现在转基因技术在中国的现状是：民间盲目抵制，政府管理缺位，风险评估未起作用。
“由此，我们对转基因不要盲目的抵制，一定要规范化管理。”李国祥说，“而目前的情况是，政府不允许转基因在主粮上使用，但民间却仍在使用，且处于无序的状态。”
转基因应用是大势所趋
仇焕广坦言，转基因技术在农业上的应用是全球大趋势，是不可阻挡的，对转基因农业加强管理也是势在必行。关于粮食问题的法律，不可能不考虑作为未来农业发展重要方向的转基因技术。
尤为一提的是，《粮食法（征求意见稿）》中第15条指出：“国家鼓励和支持粮食生产技术的研究、创新、保护和运用，提高粮食单产水平和质量。”而转基因技术是农业技术创新的重要一环，对提高粮食单产及质量均有重要贡献。
此外，根据“国际农业生物技术应用服务组织”（ISAAA）的报告《2011年全球生物技术/转基因作物商业化发展态势》，1996年转基因作物的种植面积为170万公顷，2011年已达到1.6亿公顷，增长94倍，这一增长使得转基因技术成为了现代农业史上应用最迅速的作物技术。第一代转基因作物由于具有抗虫、抗除草剂等特性，大大降低了粮食生产的成本和劳动强度，深受农民喜爱。
据了解，菲律宾于2002年引进转基因玉米，当时种植面积达120公顷，到了2008年种植面积就已达到40万公顷。而巴西在2008年理顺关于转基因审批的法律关系之后，2010-2011年度的转基因玉米种植面积比2009-2010年上升了50%。菲律宾将在最近几年内商业化种植富含维生素A的转基因金米。对此仇焕广认为，加强管理，有利于转基因农业的健康发展，因为科学的监管措施会使消费者更容易接受转基因农产品。
中国社会科学院农村发展研究所研究员、产业与区域经济研究室主任张元红认为，《粮食法（征求意见稿）》的出台明确了界限，将转基因技术的研发和商业化运作上升到了立法层面。“这对于农业科学的研究和运用，对农业的发展有促进作用，也让我国的粮食安全领域的立法工作有了一个大的进步。”张元红表示，其中，此次《粮食法（征求意见稿）》专门对部分研究机构的行为设定底线，对于研究工作也有一个督促作用。他还认为此次《粮食法》的出台不会对我国的农产品进出口贸易产生很大影响，对于转基因技术的研发和运用也只是起到指导性的作用而已。
可以说，转基因作物的研究工作是一个较新的领域，也是一个不太好把握的领域，既关系到食品安全又关系到科学发展，往哪头偏太多都不行。此次公布的《粮食法（征求意见稿）》是通过对主粮品种转基因技术采取预警的方式来强调管理的重要性，同时对加强管理也提供了相应的法律依据。
张元红建议，对于转基因技术的运用，最重要的是有公众和社会参与。对于转基因的商业化种植或进入超市的食用油甚至其他食品，公开原材料和配料信息是很重要的，这可确保公众不再为不确定的事情而恐慌。