行政合同作为一种法律行为，其效力具体体现在行政合同所产生的法律关系及对合同当事人的影响。但是行政合同的法律效力并不是本身所固有的，而是来自于法律的赋予。纯粹法学派代表人物凯尔森所认为，法律行为命令，其约束力并不来自于命令本身，而来自于命令的条件。 “法律行为是否有效，是一个法律价值判断问题，其着眼点在于行为人从事的某一法律行为是否符合法律的精神和规定，因而能否取得法律所认许的效力。”因此，立法对法律行为无效情形的规定，历来是立法中的重点内容，它是一定社会中人们对某些行为价值否定在立法上的体现。由此可见，行政合同无效的适用情形问题，其本身并不是一个理论问题，而是实定法规定的问题。但是，我国目前没有对行政合同进行专门的立法，所以在司法实践操作层面上对行政合同无效之情形的具体适用缺乏实定法规定可循，这就给具体技术操作层面上带来很大的问题。国内外的相关学者对这一领域进行了一些探讨，其主张更多地将行政合同无效置于整个法律体系之中，通过彼此之间的对比来寻求其相适用性。
具体说来，合同无效，是指虽然合同已经成立，但由于欠缺法定有效要件，从而自始不发生法律约束力和履行效力。就私法合同而言，它不发生任何法律后果，无需任何特别的行为来宣布该行为无效，任何人都可以提出该法律行为的无效性。至于行政合同，如果无效，则在合同当事人间不发生约束力和执行力， 该合同不能设定给付义务或导致一方法律地位的改变，行政主体和法院可以认定行政合同无效，任何公民也都可以主张其无效。毫无疑问，无效的行政合同是违反法定有效要件的合同，但是否违反法定有效要件的行政合同均无效，却在各国理论及立法上颇为不同。德国《行政程序法))第59条第一款规定：“公法契约如准用民法规定之结果无效者，无效。”我国台湾地区“行政程序法”第141条作了同样的规定。西班牙《行政程序法》第185条关于“合同的非有效性制度”中亦规定：“民法典有关意思欠缺及瑕疵的规定，适用于所有行政合同”，“如果行政合同的标的同样适用于私法合同，适用民法典规范法律行为非有效性的规定。”普通法的英美国家，由于无公私法的划分，政府合同适用于一般合同规则，私法无效规定理所当然地适用于行政合同之中。本文试着也从各国的理论与实际层面上来探讨行政合同无效之适用情形。
基于私法合同规则而无效
严格来说，关于将私法合同规则引入到行政法领域，以此来指导行政合同无效情形的确立，学者们普遍认为，其可行性可以从以下几个方面来解释：第一，用私法上的合同精神来弥补传统权力行政的不足，可以说，行政合同是民事合同原理在行政权作用上的运用和发展，即运用合同的方式将国家所要达到的公务目标固定化、法律化，尊重相对方的意思自治与平等地位。行政合同的这种特性决定了蕴含着合同精神的私法原则理应在行政契约中获得应用。第二，公法与私法的共通性。日本学者美浓部达吉认为：“无论是公法或私法，在许多地方都存在着共通的原则，跟着就有共同的观念，所以那些以公法和私法为异其领域而全无共通原则及其共通观念的主张，实不免谬误，两者在某种程度内都由共通的原则所支配这点，是绝对不能否认的。”所以19世纪德国行政法学鼻祖奥托·迈耶所认为的“法的一般原则并不存在，公私法的混合关系也不存在，私法规定不得补充公法的欠缺”的观点在公私法合作关系的现实冲击下，已不合时宜了，有越来越多的迹象表明，公法和私法这两个法律领域存在交叉甚至互相补充的情况。
将私法合同无效规则引入到行政合同领域，这也是各国行政程序法的通常作法。行政合同是合同的一种，私法有关合同效力的规定已经十分的妥当，法学界对无效规则的研究也十分深入，因此私法上关于合同无效规则的一般规定，只要与行政合同的本质属性不相违背，以及法律法规未作另外规定，可以准用于行政合同。但是，在援用私法上对合同无效的规定时，我们应当认真地吸取德国在这方面的深刻教训。德国行政程序法明确规定，公法合同如准用民法规定之结果无效者，无效。然而该规定却引发了激烈的争议，其原因在于，民法对合同无效原因的规定过宽，与行政法上需尽量维持行政合同行为存续力（亦可说是稳定性或安定性）的思想相冲突。我国的民法通则亦对无效合同的范围规定的较宽，使一些不应当为无效的合同也作为无效合同对待，在实践中产生了消极的作用，造成了不必要的损失和浪费，也不利于尊重和保护当事人的意志和利益，不利于交易的发生。为此，我国1999年通过的合同法对合同无效原因经过反复讨论之后，对民法通则的规定作了较大的修改，缩小了无效合同的范围， 仅规定有下列情形之一的，合同无效：（1）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（2）恶意串通，损害国家利益、集体利益或者第三人利益；（3）以合法形式掩盖非法目的；（4）损害社会公共利益；（5）违反法律、行政法规的强制性规定。同时，合同法还对我国原有的合同制度作了重要发展，严格界定了无效合同与效力待定的合同、可撤销合同的界限，完善了合同效力的相关规则，从而消除了原有的无效合同制度所产生的消极作用。合同法规定的无效合同原因，仅仅在民法通则 ，与德国法相比，范围也小得多。适用于行政合同之上， 不至产生德国行政程序法之不利后果，当可作为确认行政合同无效之标准。
因行政行为无效而无效
行政合同作为现代行政的一种重要行为方式，与单方行政行为一样同属于行政行为范畴。当行政合同用以取代的单方行政行为存在无效的事由时，也必然会导致行政合同无效。否则，行政主体可以利用订立行政合同的方式将无效的行政行为转换为合法的行政合同，从而产生规避法律的效果。因此，德国行政程序法第59条第2款规定，如（公法合同代替的）行政行为具相应内容即无效，公法合同无效。如行政行为具相应内容，就会因不属于第46条所指的程序或形式瑕疵而违法，且合同签定者明知这一点的（公法合同无效）。我国台湾地区行政程序法也作了相似规定。
那么，行政行为在什么情况下无效呢？一般认为，当行政行为存在严重的、明显的瑕疵时，不能承认其具有法律效力，从而无效。这些瑕疵情形大致包括：（1）行政行为具有特别重大的违法情形或具有明显的违法情形；（2）行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权的行政行为；（3）无行政主体资格的主体所为的行为；（4）行政主体受胁迫而为的行政行为；（5）没有可能实施的行政行为。 在私法行为中，凡是违反法律强制性规定的，无论其违法情形属于轻微还是严重，后果一概无效。我国合同法也将违反法律法规强制性规定的合同作为无效合同。但就行政行为而言，则依其是否符合严重违法这一无效标准来决定其效力。也就是说，需区别行政合同的轻微违法和严重违法等情形，强调只有严重才无效。例如，德国行政程序法第44条第1款规定：行政行为具有严重瑕疵，该瑕疵按所考虑的一切情况明智判断属明显者，行政行为无效。所以，行政行为是否无效取决于有权机关对其内容或形式上是否明显严重违法的判断，否则即使违法也是有效的。可见，当行政合同的无效规则同时适用行政行为无效和私法合同无效规则时， 因两者对违法瑕疵的严重程度要求不同， 会产生适用上的冲突。那么，该冲突又当如何解决呢？我们说，行政合同虽然承继了私法中的诸多基本原则，甚至直接沿用了大量的私法合同规则，但作为行政主体实施行政的一种重要行为方式，其本质上仍属公法行为。该公法行为性质决定了对其无效的界定必须主要从公法而不是私法的角度予以考查。“这种以公法效果的发生为目的的公法上的合同， 其自身具有公共性质必然决定了仅从当事人利害关系调整的角度规定的私法规定，不能原封不动的适用，而必须从公共福利的角度予以特别的考虑。” “只有行政法未作特别规定者，且更进一步，即使行政法未作特别规定，适用民法规定也不致产生与行政合同的行政性不相容结果者，方有适用民法规定之可能。否则如果发生与行政合同行政性不相容的情况，则必须考察对民法规定作若干修正，以消弭不相容性。”因此，当私法合同无效规则与行政行为无效规则发生冲突时，应当优先适用行政行为的相关规则，只有如此，方与行政合同的本质属性相合。
基于行政合同的特性无效者无效
行政合同的种类很多，不同行政合同具有不同特点，因而不同种类的行政合同会存在有别于一般无效规则的特殊规则，这是根据特定行政合同的特殊性所作的处理。相应地， 如果该特殊行政合同违反了特殊规则，也会无效。例如，行政主体与相对人串通而缔结和解合同，或对事实或不明确的法律状况未经合理判断，即签定的和解合同。又如，使相对人承担没有法律根据的给付义务，或者行政主体出卖公权力的双务合同等等。此外，如果行政合同违反了容许性，即依据所涉及的法律事务的性质或法律规定，不得缔结行政合同的，该行政合同无效。
违反形式要件的行政合同无效
多数国家立法要求行政合同应采取书面形式，并以强制性规范的形式予以规定。故而，书面形式系行政合同的法定形式而非约定形式。在私法上，违反法定形式的合同导致何种后果，在审判实践和理论上均有不同见解，有主张无效的，也有主张未生效或不具有对抗效力的。笔者认为，行政合同涉及公共利益与个人利益的关系，因而通过书面形式有助于提升法的安定性，避免纷争，一旦合同当事人未能采取书面形式，只能是无效之一种后果。当然，各国在要求行政合同采用书面形式的同时，亦多同时规定，法律对行政合同的形式另有规定的。那么，法律对行政合同形式的其他规定，既可能更加严格，亦可能较书面形式更为宽松。一旦特别法对特定行政合同的形式作出例外之规定，依据特别法优于普通法的原则，自然应当适用该其他规定。
结语
行政合同在弥补传统行政手段不足的同时，也给行政法理论与实践带来了新的问题。从法治的角度而言，依法行政作为现代行政法治的根本原则，也应适用于行政合同，行政合同的主要问题也就是与依法行政原则相契合的问题，或者说合法性问题。然而，我们在关注行政合同合法性问题的同时亦不可忽视对违法合同及其后果的深入研究和理解。从某种程度上说，现代行政合同理论研究的主要课题已不再是行政合同原则上的适法性或合法性问题，而是行政合同的违法后果等问题，对这些问题进行阐述是行政合同在实践中得到具体有效操作的前提。因为理论最终要在技术操作层面上得到落实、检验。有关行政合同的效力理论尤其是行政合同的无效研究尚未成结构化、体系化。各国在立法层面上更存在诸多差异。所以，确立行政合同所固有的法原理，架构通用于全部合同法律体系，仍是现代行政法学的重要课题。作为行政合同研究的核心内容之一的无效问题理所当然是重中之重，对该问题的深入研究是完善行政合同具体制度的关键。同时，也因应依法行政对行政合同规制和保护行政合同当事人的合法权益的要求而具有重大的现实意义。
（作者单位：湖南师范大学）