摘要:海事及时强制是一种重要的海上执法手段。本文以2012年1月1日施行的《行政强制法》为依据,结合海事行政强制相关法律法规和海事执法实际,对如何正确有效实施海事行政及时强制进行了探索研究。
关键词:实施 海事 及时 强制
中图分类号:U692 文献标识码:A 文章编号:1672-3791(2012)04(c)-0230-01
海事行政及时强制作为一种海事行政强制手段,在海事行政机关保护国家领土主权、维护水上交通安全秩序、防止船舶污染海洋环境中发挥中愈来愈重要的作用。
1 海事行政及时强制的概念及其特征
海事行政及时强制是海事行政主体,发现正在发生或可能发生危害海上交通安全和海洋环境保护秩序的紧急情况下,为排除紧急障碍、消除紧急危险,未按照正常程序,直接对相对人的人身、财产所采取的一种强制性措施。它具有以下几个特征。
1.1 紧急性
如客船(渡船)严重超载航行,不马上采取强制措施制止可能发生船舶倾覆乘客死亡的严重后果。
1.2 公共和社会利益性
海事行政及时强制发生的事实前提是发生或者即将发生海上的自然或事故灾害、公共安全事件或者社会安全事件,这些灾难、事件等紧急情况严重危险社会公共利益。
1.3 直接强制性
海事行政及时强制是针对发生海上紧急情况,必须迅速实施直接性的强制措施,以排除险情或危害,保护公共利益和公民合法权益。
1.4 程序相对简化性
海事行政及时强制是在紧急状态下采取的,为及时实现行政目的,需要海事行政主体当机立断,采取果断、及时、有效的措施。
2 海事行政及时强制的实施存在的问题与不足
海事行政及时强制的实施在海事执法领域的广泛运用,对海事行政机关有效处置海上紧急情况,维护国家海上安全秩序,起到了良好的作用。但是,受海事执法环境、体制机制、执法人员素质等各方面的影响,当前海事行政及时强制的实施还存在一些不足。
2.1 海事行政及时强制行使不当
部分海事管理机构、执法人员对海事行政及时强制理解和运用不准确,不恰当。哪些情况属于紧急情况,应适用何种及时强制措施,实施程序如何等,一些海事管理机构和执法人员在执法实际中还把握不准,无从适从。
2.2 现场海事执法人员自由裁量权过大
尽管法律规定现场执法人员在实施海事行政及时强制前需口头报请海事管理机构负责人同意,但是其对现场紧急情况的描述和及时强制措施的建议仍拥有一定的自主空间,很大程度上会影响到海事管理机构负责人的审核判断。在海事实践当中,个人海事执法人员滥用海事行政及时强制打击报复、威胁行政相对人、谋取私利的情况也时有存在。
2.3 海事行政及时强制实施的力度差别较大
在执法实践中海事行政及时强制的实施力度在全国各地差异较大,江苏、广东等地广泛实施,行政效果好。而个别沿海地区适用率相对较低,甚至基本不适用,这种情况往往也会产生海事行政不作为,影响到海事公共职能和社会安全职能的充分履行。
3 如何正确有效实施海事行政及时强制
依据《行政强制法》和海事行政强制相关法规规定,结合海事执法实际,笔者认为正确有效实施海事行政及时强制,必须把握以下三大点。
3.1 遵循四大基本原则
合法原则。享有海事及时强制权的行政主体及其职权必须合法,海事行政及时强制行为的依据必须合法,海事行政及时强制行为的内容必须明确、正当,海事行政及时强制行为的程序必须合法正当。
比例原则。海事行政及时强制的实施,在当时在环境下,必须是对行政相对人侵害最小的方式。如现场有其他更加有效、对相对人损害更小的行政手段,则不允许采取海事行政及时强制。
行政效率原则。要求海事管理管理机构在紧急情况、紧急危险中,实施海事及时强制,其组织体系和人员,必须具有较强的专业性和技术性,能够依法准确运用海事及时强制措施,迅速有效地实现行政目的。
行政应急原则。海事及时强制制度,在有效处置海上突发事件,保障人民群众生命财产安全、推动社会和谐发展,至关重要。行政应急原则应贯穿于海事及时强制过程中,以体现海事在海上公共性突发事件中的履职作用。
3.2 符合三大行使要件
前提要件:存在紧急危险情况,不采取即时措施无法消除损害是海事行政即时强制实施的前提条件。如正在航行中的船舶违法向水域排放油污水,不立即采取强制措施制止将发生严重的污染危害后果。紧急危险情况应该从三个层面来判断:一是紧迫性,现场情况处于紧迫局面;二是危险性,海事行政主体面临紧急事态,必须采取紧急措施加以应对,否则会产生重要的不利后果;三是必须处置性,海事行政主体遇到紧急情况,必须依照法定职权进行处置。
职权要件:海事行政机关必须在海事行政职权范围内行使海事行政即时强制权,不得越权行使。海事行政即时限制是一种极具紧迫性的行为,必须严格按照法定职权包括事务、层级、地域管辖权等的范围内行使,否则极有可能给相对人造成重大损害。
限度要件:海事行政即时限制的行使必须把握合理限度。首先,海事行政即时强制的实施一定是必要的,即在紧急情况下不能期待相对人自觉履行或无法采取其他行政手段实现海事行政目的。其次,海事管理机构行使即时强制时的自由裁量权运用要合理恰当,不得滥用职权。海事行政及时强制,一个重要特征就是自由裁量权过大,因此要正确行使自由裁量权,确保海事及时强制合法合理。要避免出现以下情形:(1)背离海事及时强制的法定目的,并不能有效预防和制作海上危害;(2)违反了比例原则;(3)违反了行政惯例或海上通常的安全技术规则;(4)强制的结果显失公正;(5)动机不纯,带有执法人员个人的偏向或私利。
3.3 经过三个实施步骤
普通的海事行政强制措施包含调查决定、告诫、期待当事人自觉履行、执行这四个环节。海事行政即时强制作为一种紧迫性很强的强制措施,应采取特殊的实施程序,根据情况需要尽快简化程序。具体而言,海事行政即时强制一般不必经过期待当事人自行履行这一个阶段,而只需经过做出海事行政即时强制决定,告知(用相对简单的“告知”来代替“告诫”)和执行海事行政即时强制这三个步骤。
海事行政即时强制必须贯彻“决定先行”的原则,即便是紧急状态也必须首先做出即时强制决定。“以事实为依据,以法律为准绳”是依法行政的核心要求,做出海事行政即时强制虽然无须履行一般的立案调查程序,但也必须有明确的事实和法律依据。因此,海事行政机关应首先根据客观事实,明确紧急状态,依据法律法规规定做出海事行政即时强制决定,然后执行即时强制。
同时,应规定做出海事行政即时强制决定时,必须经海事管理机构负责人审批同意。鉴于海事及时强制的特殊性,这种审批可以简化程序,先用口头请示海事管理机构负责人的方式,事后在补办相应批准手续、行政记录。
总之,海事行政及时强制必须依法合理恰当行使,才能促进海事行政机关有效履职,维护好我国领土主权和水上交通安全秩序,促进经济社会可持续协调发展。