摘要：本文以河北省2009年开展的干部作风建设年活动为背景，以中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和河北省纪委、省委组织部印发的《河北省机关工作人员违反问责暂行办法》为依据，对政府审计问责制制度创新进行了研究，以期为审计问责建设提供参考。
关键词：问责制 审计问责制 问责范围 问责力度 经济责任审计
一、引言
河北省在2009年展开了全省干部作风建设年活动。活动的核心内容是：建设服务型政府；规范行政审批；提高办事效率；行政权力公开透明运行；落实责任追究；同时，省委提出要建立健全五项制度，即：公开承诺制；首办责任制；限时办结制；考核评议制；追究问责制。干部作风年活动是我省践行科学发展观，加强干部勤政、廉政建设，推进惩治和预防腐败体系建设，打造责任政府的具体举措。笔者认为改变我省干部作风的长效机制是要完善制度建设并使制度得到执行。而使制度得到执行的制度是建立责任追究制。责任追究制是笔者在干部作风年活动内容中看到的出现最多的关键词。2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对决策严重失误造成重大损失或者恶劣影响的等七种情形，将对党政领导干部实行问责。我省纪委、省委组织部等部门也在2009年印发了《河北省机关工作人员违反“十个严禁”问责暂行办法》。这两个文件规定了相同的问责程序：即对在检举、控告、处理重大事故事件、查办案件、审计、专项检查中或以其他方式发现的工作人员应当问责的线索，纪检监察机关、组织人事部门按照权限和程序进行调查后，对需要实行问责的，按照干部管理权限向问责决定机关提出问责建议。
二、审计问责制的意义与程序
（ 一 ）审计问责制的意义 腐败与反腐败斗争是人类历史上具有全球性、历史性和时代性的难题，新中国60年发展的历程也是与腐败分子斗争的历程。在法律法规建设上，上至国家法律，下至党政部门颁布的各类规章、文件、规定和通知正在不断更新和健全；在反腐机构建设上，我们形成了纪检、监察、审计、组织、人事、信访、举报等多部门的联动。在学术上，有关惩治、预防腐败的研究成果不计其数。但是从审计问责的角度研究预防腐、惩治腐败的成果并不多见。审计问责制是建立责任政府，加强干部勤政、廉政建设，预防、惩治腐败的制度设计之一。责任政府的初级目标就是推行政府问责制，借此形成强大的督促官员正当行使公共权力的外在压力，防止权力对责任的超脱与异化。国家审计的独立性、审计手段的专业性以及审计信息的客观公正性也必将使国家审计成为政府问责机制中最具工具性的监督因素。问责制就是由问责主体通过识别不能履行责任、不负责任的情形，对责任方依法追究相应的行政、经济和刑事责任。审计问责就是指国家审计机关通过审计，发现应该追究责任的线索，进而依法单独或联动其他问责主体对责任方进行问责。我国乃至我省的政府审计问责还处于起步阶段，从“屡审屡犯、屡犯屡审”的现象分析，审计问责的范围既不广又不深，被追究责任的都是些严重的违法违规或触犯刑律的事件当事人，这只能起到局部治标的效果。笔者认为，审计问责作为问责制度链条上的重要一环，在推进惩治和预防腐败体系建设中发挥怎样的作用，在新时期如何完善审计问责制，有许多需要探讨的问题。
（ 二 ）审计问责的程序国家审计通常是按照工作计划和规划来实施的，这意味着审计问责并不都是在预知“存在过失”的情况下才展开工作的，即审计的监督并不以追究责任为目的。审计的本质是证明被审计对象的受托责任的履行情况，只有在认为受托责任未履行或未恰当履行时（发现线索时），才具有延伸问责的功能。这时，审计问责需要提请纪检监察、公安、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以介入。审计工作中还有是因举报、案件移交、上级委托、财经法纪而进行的专项审计，这些可能表现为全过程的问责特征。因此，审计问责的程序应该是：在审计中认定存在错弊；单独或联通其他问责主体依法处理处罚；实施后续审计已检验责任追究落实情况。
三、审计问责制的问责范围及实施
（ 一 ）政府审计问责制的问责范围我国现行的有关行政问责的法律法规主要有：《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》（国务院第302号令，2001.4.21公布施行）、《突发公共卫生事件应急条例》（2003.5.9，中华人民共和国国务院令第376号）、《中华人民共和国行政许可法》（2003.8.27，第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过）、《中国共产党党内监督条例（试行）》（2003.12.31)、《中华人民共和国公务员法》（2005.4.27，第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过））、《中华人民共和国行政监察法实施条例》（中华人民共和国国务院令第419号， 2004.9.17），这些关于行政问责的法律法规都各有侧重，各有各的问责程序，但大都没有提及通过审计来问责，只有《中华人民共和国行政监察法实施条例》第18条指出了需要审计机关协助的情形，《中华人民共和国公务员法》第八十六条提出了公务员辞职或者被辞退，离职前应当办理公务交接手续，必要时按照规定接受审计。总之，总结以上的法律法规得出的结论是：如果在这些法律法规范围内追究责任的话，审计是不主动介入的，除非涉及经济问题。《审计法》（2006.2.28，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议修正）、《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》（1999年中共中央办公厅、国务院办公厅发布）、《中央企业经济责任审计管理暂行办法》（国资委令第7号）及《中央企业经济责任审计实施细则》（国务院国有资产监督管理委员会），这些法律法规都体现了审计的本质是评价受托责任，同时规定了审计追究责任的情形（《审计法》第43、44、45、46、47、49、50条），但问责范围限定在被审计单位或责任人的严重违法违规问题。从审计署发布的2010年第20号审计结果公告“2008年以来已结案的审计署移送的部分典型案件和事项”（ 2010.6.23公告），这是我国首次公告由审计发现线索并移交有关部门最终查实的并被追究责任的案件，从中可以领略到审计在惩治腐败方面的独特作用，但是从中还可以总结到，在公布的36起被追究个人责任的案件中，被追究责任的都是贪污、行贿、受贿、诈骗、挪用国有资产并给国家造成严重损失，影响恶劣的个人。笔者认为，对最大恶极问责固然重要，但是，有些决策从形式、程序上审计是没有问题的，但其中隐含着渎职、私下交易、重大决策失误、监管不力、效率低下等问题，这些都是腐败的信号。一些地方公布的GDP总量不小、上报的招商引资数额很大，但却看不到实际工作中的亮点，群众生活和城乡面貌没有大的改善，就很值得人们深思。惩治腐败，需要追究问责；预防腐败，需要加大问责范围。国务院《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和《河北省机关工作人员违反“十个严禁”问责暂行办法》，明确规定了通过审计来问责的程序（审计问责只是其中的程序之一，除此之外还有通过检举、控告、处理重大事故事件、查办案件等方式进行问责），首次清晰地界定了问责的具体情形，这实际上也扩大了今后政府审计问责的范围。从中可以领悟到我国乃至我省防治、治理腐败的决心和方向。我国关于审计问责的法律法规建设是一个不断健全的过程，对于审计问责范围的界定，目前还多集中在对造成重大损失或者恶劣影响的结果问责。笔者认为，审计问责应从只追究过错责任到追究非过错责任，将无作为、慢作为、不作为、乱作为、作为不力、不经济、无效率、无效果、决策失误、用人失察等都应纳入问责范围，审计问责不应只对结果问责，还要对过程问责。
（ 二 ）政府审计问责制的实施我国国家审计采用行政模式，审计机关隶属于政府的属性，决定了审计问责的方式是对被审计单位进行行政处理、处罚。根据修订后的《审计法》的规定，审计机关可采取的处理措施包括责令限期缴纳应当上缴的款项、责令限期退还被侵占的国有资产、责令限期退还违法所得、责令按照国家统一的会计制度的有关规定进行处理和其他处理措施。根据《审计法》、《审计法实施条例》和《财政违法行为处罚处分条例》，审计机关有权对被审计单位作出的处罚种类包括警告、通报批评、罚款和没收违法所得。对于个人的处理，审计机关可以对被审计单位违反国家规定的财政、财务收支行为直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行罚款（2万元以下），还可以提出处分的建议，由被审计单位或其上级机关、纪检监察机关做出决定，并将书面结果通知审计机关。构成犯罪的，要移交给司法部门依法追究其刑事责任（《审计法》第44条）。从上面的法律、法规的规定中，我们可以总结，审计机关本身的问责权限是非常有限的，但是它有权力移交给纪检监察、司法部门实施进一步问责。多年来，我国乃至我省审计问责的力度不够，问责不能切中要害。如现行的审计惯例是：审计报告之后，追讨资金的行动一般都会接着展开。从某种程度上来讲，问责比追讨资金更重要，因为倘若问责到位且足够严厉，债权债务单位双方当事人自然会引以为戒，并且以后轻易不再违规。审计问责存在太多的弹性和模糊性，往往是“光打雷不下雨”，大事化小，小事化了，强调部门责任、集体责任而放弃对个人责任的追究，追究基层责任而忽视对高层领导责任的追究。审计报告中，我们更多看到的是：“某某部门挪用资金、违规收费”等。这些行为虽然从形式上讲是带有组织性、系统性的预谋行为，但实施者是一个个具体的人。但最终却追究行政机关的责任。尽管近年来对于个人责任追究的数量在提升，但承担责任的往往都是级别较低的人员，违规违纪的单位和部门领导却安然无恙。人们无法想象，一个部门滞留数十亿拨款或挪用资金修建办公楼或所谓的培训中心，诸如此类的问题，若没有更高级别领导的默许或批准，下级人员怎敢自作决定？即使高级别领导确实不知情，恐怕也应承担间接责任。从审计署发布的2010年第19号审计结果公告：“56个部门单位2009年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果”，依然看到了那些老问题，部门乱收费，截留、挪用财政资金，虚报冒领，形象工程建设，豪华办公，招待费超标等问题。有些问题相当严重，但审计处理建议多是针对部门而提出的诸如调账；合理安排项目预算的执行进度，提高财政资金使用效益；加强部门本级和所属单位资产的管理与监督，规范经费的财务管理等，只有一个部门被追究了个人责任（交通运输部2009年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果），从这一现象可以看出，我国目前的国家审计工作，还是面临着“审计难，审计处理更难，审计问责难上加难”的窘境。因此，笔者认为审计问责必须从虚无的“集体问责”、“部门问责”，转化为切实的“个体问责”。同时审计问责制应该“关口”上移，无论什么部门出现重大问题，都不能仅仅只追究下级的相关责任，主管领导必须承担相应的领导责任和管理责任，至少也要追究用人失察的责任。审计问责制应从对执行环节的问责到对决策环节、监督环节的问责延伸，要使被问责的个体感到切肤之痛。
四、审计问责制的完善对策
（ 一 ）强化审计责任追究 经济责任审计是对领导干部本人经济责任履行情况的审计，是国家审计的法定业务。是预防、发现、惩治领导干部腐败的最有力、最先觉的监督工具。目前我国党政领导干部经济责任审计范围从县级以下扩大到了地厅级，同时审计署还按照国务院要求和中组部的委托，对省部级领导干部的经济责任审计进行了试点工作。这标志着审计对象职级的提高，审计问责范围的扩大。但由于种种原因，经济责任审计的内容、深度还不够。如比较侧重于领导干部的财务责任，对领导干部权力运行的轨迹、管理控制能力、权力行使效果、决策失误导致的损失浪费还没有成为审计监督的重点；重大经济活动中以权谋私、钱权交易和玩忽职守等渎职行为还很少涉及；领导干部履行经济责任有关的社会责任还没有受到关注；经济责任审计的结果还没有公告；审计中先离（任）后审现象比较常见等。凡此种种都不利于经济责任审计向深层次发展，也直接导致了审计问责的深度不够，达不到惩治、预防腐败的效果。因此，经济责任审计不经要关注领导责任履行的形式，而且也要注重实质。因此，笔者认为，经济责任要在以下两方面有所改进：首先，要修改现行的《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》、《中央企业经济责任审计管理暂行办法》，这三个法规中都没有规定经济责任审计问责的具体情形，况且前两个文件都是1999年所制定，有些内容确需更改，要根据具体受托责任的履行情况设计各自的问责范围。其次，要在这些法规中明确经济责任审计行政问责的具体步骤。一是审计部门根据审计结果，发现错弊时，界定直接责任或主管责任，并向组织部门出具审计移送处理书，提出责任追究依据和建议。二是组织部门根据经济责任审计结果报告书和审计移送处理书，经审查后，按照干部管理权限和情节轻重程度，追究相关责任人员责任。对于一般性的问题，由组织出面进行谈话教育；对于问题较多但够不上党纪政纪处分的，给予诫勉提醒、限期改正等；对于工作失职造成严重损失或有经济问题的，交纪检监察机关立案查处，给予党纪政纪处分或组织处理；对于涉嫌犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。三是纪检监察机关、组织部门依法作出责任追究决定后，应将领导干部经济责履行问题责任追究结果存入被审计领导干部廉政档案和组织考核档案，作为领导干部选拔、任用的依据之一，在考察干部时，将责任追究结果写入干部考察材料。四是逐步实行经济责任审计结果和责任追究结果的信息公开制度。
（ 二 ）构建问责主体联动机制审计问责是一个由多元主体参与的一个有组织的系统活动，在参与者之间，存在着协调问题。需要审计、纪检监察、人事、组织、司法部门的配合。而我国乃至我省现实的情况是，各个问责主体还没有形成协调、紧凑的协作，或者说缺少协作机制。而一些有对个人问责权的监督主体，往往是“民不告官不究”，平时很少主动去查责。以审计监督为例，审计只能对单位问责，但涉及对个人的问责，审计只有建议权，没有问责权。即便是对审计查出的一些重大违规违纪问题，往往由于纪检监察等部门没有及时跟进，致使责任人逃之夭夭，造成国有资产流失。所以，随着问责范围的扩大，更需要各个问责主体密切配合。建立健全行政问责沟通协作机制，比如，可以建立由监察机关牵头，法制、人事、财政、审计等部门参加的行政问责监督联席会议制度，同时要强化各问责监督主体的责任意识，对问责主体也要问责。
（三）科学运用审计方法从审计的程序上，要采用多种审计方法，如不能单纯使用检查书面文件和记录的程序，因为有些责任的履行虽然留下了书面轨迹，但并不能表明当时履行责任的状态和质量。如有些官员在审批、签字时没有尽到必要的审查而是随意地签字，如果我们不采用现场观察的方法是不会发现问题的。所以，在审计程序的选择上，审计人员要经常变换，换个角度看问题，有时是很有效率的，也可能会有意想不到的收获。如北京环境卫生工程集团有限公司经营发展部原部长于小兰，侵吞单位3600余万元公款，她的贪污丑闻是因为有人举报她的研究生学历造假，引起了纪检部门的关注，从而发现了她的贪污事实。其实在这之前，公司在历次的重组、清产核资审计中都没有发现这笔巨额的账外资金。这个事实给审计人员的启示是，有些问题不账面上，而是在账外，需要审计人员变换审计思路，对非财务资料比如人的诚信等问题尤其要引起关注。从审计的时间安排上，对事后结果的追责固然重要，但是这时损失已经无可挽回，恶劣影响已经造成，即使责任追究的再严厉，也不能弥补给国家造成的损失。近年在反腐斗争中，有“贪官潜伏论”之说，短的潜伏5~6年，长的潜伏15~20年，而且有越来越长的趋势，这一现象给国家审计的启示是，审计在时间的安排上要进行跟踪审计，注重对环节问责，主动查责，以防后患。事实上，许多特大责任事故的发生正是源于日常问责的缺乏下而缓慢积累―― 一次次违规审批不了了之，一次次监管失职轻松过关，一次次乱设许可没有被追究，每年几千亿的“三公”消费无人问津，久而久之就给大事故埋下了隐患，贪官污吏也渐成气候。大事故后再严加问责，可能只有暂时的震慑，关键的是不要好了伤疤忘了痛，审计应该对过程问责。从审计的范围上，可以选择下列领域作为我国审计问责的重点领域。选择受社会关注度高的项目，这些项目一般关乎国计民生，影响大众生产、生活，具有典型意义，波及面广，影响力大。如果出现问题，会对社会稳定和谐构成威胁，如教育、住房、医改、就业、城乡发展等，审计应该关注领导凌驾于内控制上现象，对民生项目进行问责、问效。选择关乎未来可持续发展的领域，如资源、环境、重大投资，这是一国经济赖以稳定、可持续发展的基础。避免因管理不善和决策失误造成效率低、严重损失浪费和国有资产流失等问题，推进责任追究制。关注政策、制度、机制、体制的责任追究，因为这些方面出现错误，将会使整个民族走入歧途，审计要提早介入。
*本文系河北省2010年社会科学发展研究课题“推进惩治和预防腐败体系建设研究――审计问责制制度创新”（项目编号： 201002012）阶段性成果
参考文献：
［1］冯均科：《审计问责：理论研究与制度设计》，经济科学出版社2009年版。
［2］郑颖：《经济责任审计在政府问责制建设中的作用研究》，《审计研究》2009年第3期。
［3］岳青：《论从源头遏制腐败的长效机制》，《湘潭师范学院学报（社会科学版）》2009年第7期。
（编辑 聂慧丽 ）