摘 要：宪政无定式但其有定法，不能充分了解宪政形式的多样性和内在规律的趋同性就会对检察制度理论进行随意的攀附、位移甚至替换。在比对各国的宪政体制及其检察制度后，可以看出，中国的检察制度是宪政理论在中国的具体应用。中国检察制度的设计是建立在立宪主义的高度审视我国权力的合理配置，代表了我国宪政体制完善的方向。
关键词：宪政；人大制度；三权分立；人民检察院
中图分类号：DF83文献标识码：A��
中国的检察制度是针对历史上行政权过分强大而做出的制度反思与重构，是实现中国宪政的主要形式和重要特点，是建设社会主义和谐社会的重要制度基础和保障。司法权是实现社会正义的最后一道防线，司法权的发展与完善在中国政治体制改革中具有举足轻重的地位，但司法体制改革目的是让中国的宪政不断加以完善，而不是相反。少数学者对检察权的质疑是在没有充分理解宪政的普遍性与特殊性之间的内在关系，不能充分把握中国宪政图景的基础上开出的错误“药方”，对中国宪政建设而言弊大于利。�
一、三权分立不是宪政的惟一模式
三权分立不仅仅是立法权、行政权和司法权三权分属，更重要的是三个机关地位平等、相互制衡。在世界上真正建立三权分立的国家寥若晨星。美国的三权分立缔造了美国式的繁荣，成为许多国家竞相效仿的对象。不过纵观世界各国的政体形式，无论是同为发达国家的英、法、德等国，还是二战后被美国改造的日、韩等国，抑或那些后来学习美国体制的南非等国，没有一个国家建立了美国式的三权分立。世界上没有两片叶子是完全相同的，也没有两个国家的政体是完全相同的。政体形式的多样性使我们明白了一个道理，政体的建立与革新既有历史的偶然性也有既定制度的束缚。离开了既定制度去探讨体制改革要么是带有浪漫主义的幻想，要么是带有激进主义的革命。历史已经多次证明，空中楼阁既建不起来也立不住；对于后者，违背宪法秩序所带来的巨大成本消耗是无法估量的，即便如此，脱离原有路径重新洗牌的可能性也几乎为零。发达国家的经验仅仅告诉我们，宪政是防范权力滥用，保护公民权利的有效途径，宪政应成为政体改革和发展的方向。宪政形式是多样化的，没有必然的、固定的模式。哪个国家能够遵循宪政原理，创造符合自己国情的宪政体制，哪个国家就可以最大化地节省变革成本，缔造民主法治、政通人和的政治环境。�
即便是与美国有着深厚渊源的英国，作为一个传统上的宪政国家，也并非三权分立的体制。王名扬先生在考察了英国政治制度后指出，“英国可以说从来没有严格实行过三权分立制度。”［1］宪政是通过不断对社会加深认识进而逐渐完善的政权组织形式。英国议会至上的宪政体制是在反封建主义斗争中，不断进行理论探索和积累实践经验的基础上建立起来的。“英国的宪政史表明它是一种为满足不断变化的文明的需要而对机构加以发展和修正的持续试验的过程。”［2］英国制度一方面使人民的利益和意志表达得更直接、更充分；另一方面也决定了权力存在不受防范的可能。即便对于具有很深厚的宪政传统的英国也必须在制度设计上有所安排：首先英国存在着较为通畅的社会与国家沟通的管道，“通过两党制和多党制参与议会选举，通过舆论和选举来影响和更换议会，以达到监督议会（进而约束行政权）的目的。”［3］另外，在具体制度上也设计了监督司法权和警察权的独立委员会，逐渐完善这一政体。�
可见，宪政无定式，但宪政有定法。宪政是一种“施加自我限制”［4］的策略和制度。正如美国著名宪法学者路易斯•亨金所言，“宪政或立宪政体意味着对政府，甚至是民治政府和代议政府加以限制”。［5］早在古希腊，人类就已经开始追求一种能够防范政府权力滥用的分权的模式，中世纪基督教二元社会观以及对人性“幽暗意识”的认识奠定了西方国家宪政的超验基础，并在此基础上形成了对于人民主权的不同理解，进而构成了当今世界两种制度设计的基础模型［6］。现代法治国家政治上的主权都归于人民，这是现代制度合法性的基础。但在如何分配政治主权的法律主权问题上则产生了议会主权和宪法主权两种思维模式和制度设计。在英国议会主权观下，议会是最能够代表人民意志，体现人民利益的政权机关，因此除人民外，没有权力能够对议会加以制衡，对于可能与议会权力混同的行政、司法权力的防范就成为这一制度设计的重要内容。美国式宪法主权观下，人民的意志体现在宪法之中，在宪法下没有任何权力具有至上地位，主要通过司法审判权对立法和行政权加以监督和防范。美国的方式就是从行政权中分离出一部分经过理性训练并能熟练运用法律知识的高素质的人，由他们组成司法审判权，并使之与立法权、行政权形成一种相互制约的关系。由于其他两权对司法权影响甚少，也有人称这种体制为司法至上的制度。然而伴随着司法权的强大也产生了一个疑惑：强大的司法权，特别是在缺少自由、民主传统的国家，会不会被滥用？在法治国家，没有权力是不受约束的，这是立宪主义的精髓所在。两种主权观使两种模式对于宪政制度的完善采取了不同的做法。在三权分立的体制下，对于司法权除通过人事任用的方法外，利用行政权中再分化出一部分相对独立的行政司法权对司法权和部分行政权进行监督。在对公民权利影响较大的刑事诉讼中，也通过“制度自觉”形成辩诉交易等制度逐渐消弥了对于司法权的这种担忧。但议会至上的国家还没有形成统一的认识。受英美影响，世界上绝大多数国家是这两种主权观的兼容体，不同程度上受这两种主权观的影响，在法律监督上表现为不同的特征。�
任何将宪政做惟一性解释的方法都无法充分了解制度现代化进程的多样性并可能成为某种文化霸权的牺牲品。“国家制度受着历史的制约，受着向前发展的民族精神的制约，而不是外部先验的强加。”［7］这使各国的宪政体制既存在共同性，也表现出差异性。一国的宪政就是有效地结合本国法律主权治理模式，进而对其加以监督，防范异化的制度设计方式。�
二、检察权隶属于行政或司法不是宪政制度的必然取向
由于世界各国宪政体制的多样性，作为实现宪政重要形式的检察制度也呈现不同的特征。把检察制度简单划分为大陆法系模式、英美法系模式和社会主义模式过于粗糙，也掩盖了检察制度的多样性和内部机理的趋同性。仅以美国为参照谱系，更会有盲人摸象之失。此外，“检察”仅仅是我国法律监督机关的一个名称，如果把思路仅仅对准各国所谓的检察系统，就很难真正把握一个相对独立的检察机关的宪政地位和重要作用。因此有必要以更为深远和宽广的视角来看待检察权这种法律监督形式。�
将检察制度规定在宪法中绝非“中国特色”，很多国家宪法中明确规定检察机关独立行使职权，如马耳他、秘鲁、捷克等；规定检察机关对议会负责，独立于立法、行政、司法机关的也不乏其国，如拉脱维亚、匈牙利等国都把检察机关作为独立的一章予以规定；还有很多国家的宪法明确规定了某种形式的独立机构来进行法律监督，如厄瓜多尔、白俄罗斯等。世界上没有完全一致的检察制度，把我国的检察制度看作为一种“特殊”的法律监督制度在理论和实务界形成了一种“遮蔽效应”，产生了一定的不良后果。因此回到宪政理论，考察列国检察制度设置的深刻背景，无疑对中国的宪政制度建设具有重要的意义。�
在美国宪政模式中，检察机关隶属于行政，与司法部在功能上有很多重合之处，这是三权分立体制衡量检察制度定位利弊后的合理设计。在三权分立制度下，权力不易混同，对监督权的要求不是特别迫切。又由于美国的司法权已经处于一种超然的地位，如果检察权归于司法，既存在“自己的刀削自己把”的问题，也会使司法权过分强大，因此将检察权放在行政部门中相对独立的司法部，司法部长兼任总检察长。在对于行政权监督方面，司法的消极功能并不能足以满足对行政权可能滥用的监督，因此通过在司法部中设立相对独立的独立检察官和联邦调查局等来完成这样的任务。1972年“水门事件”之后，美国立法逐渐使独立检察官的独立性不断提高，这既是这种体制对行政监督的需要，也是制度不断趋向完善的表现形式。不过我们从白宫高级顾问卡尔•罗夫辞职事件中仍然能够看到行政权对检察权的不良干涉和这种制度设计的弊端。�
英国对于检察权的功能认识较晚。1986年以前设立的检察系统组织松散，屈从于警察当局的意图，加之国内包括职务犯罪在内的犯罪有所抬头，要求进行体制改革的呼声越来越大。1985年《犯罪起诉法》的颁布标志着英国现代检察权制度正式确立。在英国宪政制度下，检察制度不摆脱对行政与司法的依赖就不能充分发挥检察权应有的效能，因此检察权开始出现了相对独立于行政与司法的趋势。当前英国检察机关仅向议会负责，已经不对地方政府负责，不受制于警察系统，实行财政独立，经费独立预算［8］。作为一个刚刚建立起来的英国检察制度，它对行政权和司法权的监督仍十分有限，出于体制内在规制性的需要，还设立了其它相对独立的机构进行监督，如针对警察权的英国投诉警方独立监察委员会，以及以审核民事案件判决为主的枢密院司法委员会和审查刑事案件判决的刑事案件审查委员会等。我们认为，英国通过检察制度进一步健全对行政与司法的监督将是议会至上政权组织形式的必然要求。�
法国的宪政模式表现出兼具欧洲传统议会至上与美国三权分立的两种倾向［9］。一方面表现出相信行政理性和对司法权的不信任，在司法机关中安插了作为行政权延伸的检察权，监督司法权的行使；另一方面，行政权的独大也使检察机关不得不参与到更广泛的权力监督中去。因此检察机关在其权力性质上也表现出兼具行政与司法的属性。这种矛盾性促使法国向更加合理的制度改革，改革中检察官的独立性不断加强。1993年法国宪法改革，在最高司法官委员会中成立了专门负责检察官事务的部门。欧洲人权法院的判例也明确要求检察机关拥有一定的独立于行政权力的特质。2004年法律规定司法部长有权发出有关公诉的一般性指示。但对于个案，司法部长只能要求检察机关提起公诉，而不得要求检察机关放弃公诉［10］。�
荷兰是一个君主立宪制国家，在政体上更接近英国，议会与行政权的混同较为明显。像英国一样，荷兰的检察体制也不明晰，除了设在法院内的检察机关，在司法部内还设立了一个检察委员会，负责制定检察工作的刑事政策，管理检察行政事务，是检察机关的最高管理部门。其中还有一个最高法院检察院，它表现为一个完全独立的、封闭式的检察机构。由于最高法院检察院纯粹是为了从司法上制衡立法机关、行政机关的目的而设置的，因此它与最高法院一样具有独立性，不受司法部及其检察委员会领导，不受其它行政机关的干预。�
澳大利亚也是一个议会至上和三权分立兼容的国家，在宪政制度设计中表现出公诉机关的相对独立性和监督机关的独立性。在澳大利亚检察机关建立之初，其地位是隶属于行政的行政司法机关，但随着时间的推移，国内机构和运作机制的变化使检察院逐渐演化成一个独立的、统一的、专门的组织，在决定是否起诉时已不受政府的影响，尽管其运作的经费还是由政府来提供［11］。由于制度自身对权力防范的理论要求和腐败激增的现实需要，澳大利亚还建立了具有独立地位的法律监督机关，如澳大利亚联邦的执法公正委员会和冤情大使办公室，昆士兰州的反犯罪及渎职公署、反腐败委员会，新南威尔士州的廉政公署、警察廉政公署，维多利亚州的警察反腐败办公室、冤情大使办公室，西澳洲廉政公署等［12］。�
俄罗斯的体制变革对于中国有着十分重要的镜鉴价值。从苏联的议会至上体制向兼具议会至上与三权分立模式过渡的过程中，由于没有从根本上改变议会至上的传统，因此在俄罗斯宪政制度中仍需要相对独立的检察权。在今天俄罗斯，检察权仍是不同于立法、行政、司法的特殊国家权力。它的使命是保障法律至高无上，保障法制的统一和巩固，保护人和公民的权利和自由，捍卫社会和国家的利益。为了实现这些使命，它拥有着较中国检察机关更为广泛的监督权；几乎囊括了各个领域：包括各联邦部和主管部门、联邦主体的立法（代表）机关和执行机关、地方自治机关、军事管理机关和领导人遵守俄罗斯联邦宪法和执行俄罗斯联邦境内现行法律的情况以及上述机关和人员颁布的法律是否符合法律实施监督［13］。�
这里需要说明的是，中国的检察制度不是什么苏联模式的翻版，行将朽木的象征。过分夸大这一制度的历史偶然性就忽视了这一制度的必然性。中国的检察制度与苏联也具有很大的差别，表现在：第一，苏联检察长个人负责和领导，而我国检察机关则实行民主集中制的检察委员会制度；第二，苏联检察机关在工作方式上仅对检察长负责，而我国既保证个人行使职权的独立性，也保证政治组织的领导性；第三，苏联实行的是一般监督，而我国是以职务犯罪为主的监督；第四，苏联检察机关的监督是单向的，不受约束的，而我国公、检、法三个机关分工配合，相互制约，不存在谁凌驾于谁的问题；第五，苏联的检察制度是垂直领导，不受地方一切机关的干涉，而我们在健全可靠的地方党组织下实行双重领导，发挥中央与地方两方面的积极性。�
检察机关的地位受政权组织形式的决定性影响表现出不同的独立性特征，依附于行政与司法不是检察机关逻辑上的必然选择。检察机关地位不同，职能上表现也不一样。通观各国检察机关的职能，诉讼权固然是检察机关职能的重要一环，但它也仅仅是法律监督衍生出的内容之一，检察机关拥有侦查权、侦查监督权、审判监督权等也不是中国的首创，甚至在很多方面还要强于中国。美国检察官在刑事诉讼方面，尤其是在决定是否起诉方面享有着相当宽泛的裁量权 ［14］。在日本，检察机关除具有一般的对刑事案件判决和裁定执行的监督职能外，还拥有对于执行的特有的指挥监督权［15］。法国检察机关则具有更为强势的地位：在侦查权和侦查监督权方面，法国检察官可以直接行使侦查权和行使侦查指挥权，控制和监督警察的侦查行为，行使对侦查活动的监督权。在审判监督方面，总检察长根据司法部长的正式命令，还可以撤销违法的司法文件、裁定和判决；检察官有权参加法院为解决某些案件而专门召开的会议，对某些初级法院审理的案件有审核权；检察官具有会同法院院长向司法部长推荐空缺职位候选人的权利，检察官参与民事、行政诉讼，以“保民官”的身份维护司法公正，监督法庭裁判；监督法院判决的执行等。俄罗斯检察机关的职权更为广泛，除了拥有对法律执行情况的监督和法律文件合法性的监督，还拥有对俄罗斯联邦宪法遵守情况的监督……�
纵观各国，没有国家不顾本国的制度基础直接把他国制度原封不动地引入，没有现成的经验与我国完全契合，施瓦茨结合美国的经验就曾指出：“将一种法律制度从一个国家原封不动的转移到另一个国家的做法是不可取的。”［16］检察权性质不一，职能多样，但原理共通。无论是从属于行政、司法抑或是一个独立机构，无论其职能大小，只要是有利于保护公民权利，有利于防范国家权力滥用，有利于法制的统一与完善，有利于打击犯罪，维持社会秩序，就是有效的宪政制度设计。�
三、检察制度是实现中国宪政的重要形式
宪政既是普遍的，也是具体的。中国分权与制衡的制度设计既要遵循宪政的基本原理也要尊重中国的历史与现实。中国由来已久的文化传统加之权力统一集中的根本制度模式决定了中国的宪政道路不同于西方国家。在中国历史和现实的合力作用下，负责任而务实的政治家既不愿意向中古世纪的权力状态复归，也很少提及绝对分权的运作模式。“现代中国之父”孙中山先生希望建立“限权的万能政府”本质上也出于这种考虑，他说：“在一国之内，最怕的是有了一个万能政府，人民不能管理；最希望的是要一个万能政府，为人民使用，以谋人民的幸福。”［17］ 孙中山先生所面临的两难也一直是中国制度现代化建设的困惑。一方面，直接体现民主的议会主权可能产生权力滥用；另一方面，三权分立与原有制度差距过大，龃龉不可避免，难以具有合法性根基，因此他提出了“五权宪法”作为解决这一两难问题的方法。他认为，“原来美国的三权宪法，乃是模仿英国的。英国也有人主张四权的，但我觉得非分为五权不可。我所说的五权，也非我杜撰的，就是将三权再分出弹劾及考试两权。所谓三权者，就是将君权之行政、立法、裁判，独立起来。但中国自唐、宋以来，便有脱出君权而独立之两权：即弹劾、考试是也。现在我们主张五权，本来即是现时所说的三权，不过三权是把考试权附在行政部分、弹劾权附在立法部分。我们现将外国的规制和中国本有的规制融合起来，较为周备。”［18］孙中山所提出的五权是议会至上的五权，其它权力都要对代表民主的议会负责。因此相对独立的监督权对于保障权力有效运行，监督权力良性运作仍然必不可少。�
我国现行的检察制度是在人民代表大会制度框架内，吸鉴古今中外优秀的制度遗产以及建国以来正反两方面经验而建立起来的。彭真在1982年五届全国人大二次会议上曾强调：“我们国家可以而且必须由全国人民代表大会统一行使国家权力；同时在这个前提下，对于国家的行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权，也都有明确的划分，使国家权力机关和行政、审判、检察机关等其它国家机关能够协调一致地工作……既避免了权力过分集中，又可以使国家的各项工作有效地进行。”彭真同志的这番讲话是对党的领导、人大制度与人大下的各种权力关系的高度概括和总结，是符合宪政理念和中国国情的深思熟虑的选择，也是检察制度设立的逻辑起点和立宪原意。�
中国的检察制度设计是发挥人大制度与政党制度的优越性，弥补监督不足的重要宪政制度。一些学者在思维上形成了对美国制度现代化范式的理论依附，缺乏对中国政体建构图景的充分理解，因而很难全面、准确地把握中国的宪政体制发展脉络。检察权究竟居于什么位置是宪政体制的需要，起主要作用的是既定制度的内在规制性。在主权是否可分，如何分配问题上的立场不同导致基本制度的分野，一元分立下的权力架构与多元权力架构各有优劣。三权分立或许在“近乎白纸”的土地上更易取得合法性和正当性。而我国人大的体制则在合法性根基上更为明确，也更易于集中民智，表达民意，效率的优势也较为明显。但问题依然存在。由于行政权与司法权来自人民的转委托，不易于受到人民的监督。考察西方国家政体，出于对权力防范的要求，检察制度也表现为不同程度的独立性。以我国法院为例，法院的权力基于人大的委托，但人大对法院行使权能的监督是政治的、宏观的，而非经常的和专业化的；另外，审判权与同为人大委托的行政权无论在理论上还是实践中都很难形成内容充实、相对完整的权能制衡关系。因此有必要通过相对独立的专门机关加以监督，这是这种宪政体制的共性。人民代表大会制度对于我国而言优势明显，江泽民同志曾指出，“建设社会主义民主政治，最重要的是坚持和完善人民代表大会制度。它是我们党长期进行人民政权建设的经验总结，也是我们党对国家事务实施领导的一大特色和优势。”中国的既定政治体制有着适合国情的稳定性和合理性，但同其他国家一样，也有权力制约乏力的缺点。约束国家权力，保护公民权利，是宪法和宪政的核心问题。将权力分为三权，抑或一权下的多权有着历史的偶然性，更有必然性。在不突破人大制度框架下对其它权力采取更为专业和有效的监督，是对历史的反思与建构，是宪政逻辑发展的必然，是制度内在规制性的结果。�
有学者提出检察院与法院是两大司法机关并列，致使矛盾重重［19］。这种观点没能深刻理解设定检察权的宪政意图，进而误读了中国检察权的法律监督属性，也就得出了检察机关就是公诉机关的错误结论。取消检察机关的法律监督地位，可能会使中国的权力架构处于混乱状态，对当下中国的宪政建设是极其危险的。将美国式三权分立的场境原封不动地安装在任何一个国家都会“水土不服”，这是被各国的制度实践证实了的。我国的检察权作为一种具有法律监督性质的权力，其设定的基本理念是保证行政与司法权力正确行使，防范侵害公民的合法权利和利益。我国宪法把检察机关设定为法律监督机关，是为了在人民代表大会下形成更为专业的对行政权和审判权的监督与制约。检察权本身不具备行政、司法的实体性权力，相对行政权和审判权，检察权以程序审查和程序启动功能为主，检察机关的抗诉和建议最终仍需司法机关裁决，不能也无权代替审判。这既体现了检察权对审判权滥用的防范与监督，也表现出对独立行使审判权的尊重和维护。检察机关针对法官所行使的权力仅仅发生在法官贪污渎职的职务犯罪方面，与法官独立审判没有必然联系。“司法机关是否具有独立性，关键在于司法机关在行使自己的职权时能否独立自主的做出决定，而不在于它的活动是否应当接受其它机关监督。”［20］ 两大司法机关并列是中国宪政的主要实现形式，这种制度设计既有利于分化行政权，也有利于维护司法公正和权威。可以说，中国的检察制度构成了对中国根本政治框架的理性认知和回应，是实现中国宪政的重要形式。JS
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Power of Procuratorate and Constitutionalism�
ZHANG Xue�da，LI Yong
�(The Institute of Procuratorate Theories of the Supreme �People’s Procuratorate of the PRC，Beijing 100040, China)
�Abstract:Although constitutionalism has no fixed form, its essence inclines to conformity. Compared to the constitutional system of other countries, the procuratorial system in China is the outcome of the application of constitutional theories. The people’s procuratorate of the PRC is fit for Chinese constitutionalism, heading for an advanced constitutional system.
�Key Words:Constitutionalism；System of the National People’s Congress；Trias politica；the people’s procuratorate
��本文责任编辑：汪太贤