摘 要：国外主要法治国家行政诉讼审前程序，旨在实现的功能并非是单一的，除具有为庭审作充分准备，导向一个高效益的庭审之功能外，尚具有一定的或极强的实质性处理行政诉讼案件功能；我国现行法律对行政诉讼审前程序的功能定位是单一的，没有考虑行政诉讼的特质，致使该程序不具有真正意义上的独立程序之品性；我国行政诉讼审前程序应具有对未来庭审之裁判结果产生实质影响的功能；针对行政诉讼审前程序之应然功能的具体诉求，应建构其实现的具体机制：确立行政诉讼审前程序的称谓、确立行政诉讼审前程序的主持机构和配备人员、举行预审听证会。
关键词：行政诉讼；审前程序；应然功能；实现机制
中图分类号：DF74
文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2010.05.01��
一、引言
行政诉讼审前程序是行政诉讼法学研究领域一个虽谈不上“新”却是十分有研究价值的课题。说它谈不上“新”，是因为祖国大陆法学界对该课题的最初关注源于10年前的2000年。《行政法学研究》2000年第2期刊发了熊箐华的论文――《行政诉讼审判方式的改革――审前准备程序和审前会议制度》，该文是我国行政诉讼法学界对行诉法审前程序最早公开发表的研究论文。这一课题之所以具有研究价值，原因有三：其一，虽早在2000年“行政诉讼审前程序”课题已经纳入了祖国大陆法学界的研究视域，但自此文公开发表以后，后续的研究成果却并不多见。直到2003年，在《行政法学研究》2003年第3期上，林念贺才公开发表了《论行政诉讼审前程序及其运行机制之构建――从适用普通程序的视角设计》一文，此文是我国大陆法学界对行政诉讼审前程序课题展开进一步深入研究，而公开发表的第二篇学术论文。据中国期刊全文数据库检索，至2009年，对行政诉讼审前程序课题研究所公开发表的研究论文为数极少以“行政诉讼审前程序”、“行政诉讼预审程序”和“行政诉讼庭前准备程序”为关键词、篇名或主题，在中国期刊全文数据库检索，结果显示，相关的论文仅有7篇。除文中所提的2篇外，还有如下5篇：贾志敏、高丽丽的《行政诉讼审前准备程序研究》（载《前沿》2004年第5期），胡子君、姚会平的《行政诉讼庭前准备程序研究》（载《求实》2006年第1期），刘慧、孙丽娟的《行政审判中的预备庭研究》（载《法制与社会》2006年第12期）、王晓杰的《两大法系行政诉讼审前程序模式比较及对我国的启示――以美国和德国为例》（载《行政与法》2007年第7期）、王晓杰、蓝光喜的《和谐社会视野下的行政诉讼审前程序改革》（载《理论学刊》2007年第7期）。 ，且存在着重复研究的弊端，公开出版的学术专著尚未能觅到，因此对行政诉讼审前程序课题做进一步的深入细致研究极富理论价值。其二，肇始于1980年代中期的审判方式改革，其核心就是旨在强化庭审功能［1］。而要强化庭审功能，其必要前提就是需要改革充实审前准备程序，只有在审理前的准备阶段为庭审作好充分准备，才能使庭审方式改革顺理成章地进行。最高人民法院为改革庭审前的准备工作出台了一些措施；有些地方法院在上级法院和最高人民法院的大力支持下也努力探索行政诉讼审前程序的道路，设置了专为行政诉讼审前准备工作的预备庭。行政诉讼审前程序改革的正当性，迫切需要理论予以论证和提供支撑。同时，科学而系统的理论也可以促使并保障行政诉讼审前程序改革的平稳展开，推广改革的成果，求得改革功效的最大化。其三，《中华人民共和国行政诉讼法》的修改已被纳入高层立法规划，在行政诉讼基本法亟待修改的历史大背景下，对行政诉讼审前程序展开理论上深入细致的研究，以期取得可行性的研究成果，可以为立法机关提供参考性的建议和意见。�
行政诉讼审前程序作为整体行政诉讼程序制度的有机组成部分，“怎样建构”问题应是行政诉讼审前程序理论课题中最具有实务价值的课题，但在设计行政诉讼审前程序的具体操作方式、方法、步骤、顺序之始，理性而明确地界定行政诉讼审前程序的功能，这显然是建构具体机制的前提和基础，只有在清晰了行政诉讼审前程序的应然功能之后，我们才可以着手一一建构确保其功能实现的具体机制。源于此，笔者拟先探究行政诉讼审前程序的应然功能，再设计相应的具体实现机制。�
二、行政诉讼审前程序功能之外国法考察
从各国诉讼制度的架构来看，无论是英美法系国家，还是大陆法系国家，普遍存在着一个相对于开庭审理而言的审前程序。英、法、美、德等典型法治发达国家，对行政诉讼审前程序均有法定的方式、方法、步骤、顺序之规定。比如美国的司法审查（对应于我国和大陆法系国家行政诉讼制度的司法审查制度）并没有独立的程序法规定，其操作程序依据美国民事诉讼法律的规定，美国《联邦民事诉讼规则》第26条到第37条对审前程序作了较详尽的规定。为了使审前程序中的审前会议顺畅运行，美国联邦司法中心还颁行了《复杂诉讼指南》，“《复杂诉讼指南》章节2.1用大量篇幅详细介绍了联邦法院利用审前会议加强案件管理，提高诉讼效率，降低诉讼成本的具体操作方法。” ［2］考察国外行政诉讼审前程序之法律规定，笔者发现行政诉讼审前程序的功能大致可划分为两大类型。第一种基本类型是为未来的开庭审判做充分准备同时也具有一定的实质处理意义之功能，这是目前绝大多数国外行政诉讼审前程序通常的类型。在美国，司法审查的审前程序除具有争点整理等为庭审做准备的功能外，尚具有替代性纠纷解决之实质处理性功能，“根据美国《联邦民事诉讼规则》第56条规定，经过争点整理后，如果当事人之间并不存在真正的争点，这时法院可以做出简易判决的方式结束案件。根据该法第54条规定，原告起诉后，法院开始审前程序时被告不应诉的，没有必要再进入到庭审程序，法院可以采取措施结束案件。” ［3］在德国，行政法院受理案件后，需要确定编制报告法官对该案件进行准备工作。根据德国现行《行政法院法》第87条第1款第1句之规定，编制报告法官需通过所谓处分的形式，采取一切必要措施为案件审理做准备，以便尽可能使争议在一次开庭中审结。可见，德国行政诉讼审前程序的最基本功能是为开庭审理的高效运行打下基础。但除此功能之外，该程序还具有实质性处理功能。
根据德国《行政诉讼法院法》第101条第2款的规定，编制报告法官在征得诉讼参与人同意的情况下，“有权不经开庭，只就法律问题做出判决；根据该法第84条之规定，未经诉讼参与人的同意，编制报告法官在有限范围内不经开庭也可以作出裁判，当然若选择此种方式，诉讼参与人嗣后在任何情况下均可进行开庭审理”［4］，因此，德国行政诉讼审前程序和美国的司法审查审前程序一样，除具有为下一步的开庭审判做充分准备之功能外，同时还具有一定的实质性处理功能，即对部分行政诉讼案件，通过开庭前的准备程序予以处理――结案。第二种国外行政诉讼审前程序的功能的基本类型是为下一步庭审提供基础和创造条件之功能的同时，尚具有极强的实质处理意义功能。其中最典型的国家是被誉为“行政法院母国”的法国。根据《法国行政法庭法典》及其后的补充规定，在法院受理诉讼后，预审小组将原告起诉状副本发送被告，并要求被告在限期内提出答辩。原告就被告的答辩状可再提出辩驳状。一般情况下，双方诉状的交换就到此为止。如果为了澄清事实和观点而有必要时，双方可再交换一次答辩状和辩驳状。预审法官（即报告员）可以在原告请求的范围内，向双方当事人提出问题。当事人不在预审法官规定期限提出书状或不回答问题，经催告一次仍然不遵照时，法院可以对原告的不作为视为撤回起诉，对被告的不作为视为承认原告的主张。报告员在认真审核诉讼材料以后，认为必须进一步调查研究时，可以就地调查勘验或核实情况。也可建议法院委托其他法院或单位进行调查。认为有鉴定必要时，可建议法院委托专家鉴定。当事人就其所主张的事实负有举证责任，也可要求法官进行某项调查或鉴定。报告员调查结束后应提出一个报告，陈述事实情况、当事人的主张、法律观点和建议解决方案。小组长在阅读报告后，提交小组预审会议讨论，预审会议由小组全体成员参加，报告员在会议上宣读调查报告和建议解决方案，全体讨论。如有批评意见，由报告员改正或补充调查，报告员小组通过后，即作为小组意见，以小组名义将全部案卷送交诉讼组组长指定的政府专员（也为预审法官），由政府专员审阅全部案卷。在他认为必要时，可以对案件中的事项作进一步调查，然后草拟政府专员结论，对案件事实作出清楚扼要的概括，根据自己的法律意见提出解决办法，不受政府意见的影响。王名扬先生在其《法国行政法》著作中，对法国行政诉讼预审程序最后结束政府专员所作的结论是这样描述的，“政府专员的结论，在法国行政诉讼中非常重要。法院的判决往往根据他的结论。法国行政法的很多原则，是首先由政府专员提出来的。法国行政法院的判决书一般比较简略，研究行政法院的判例，往往要看政府专员的结论书。” ［5］依据王名扬先生的研究结论，我们可以得出法国行政诉讼审前程序除具有为庭审作充分准备的功能之外，还具有极强的实质性处理行政诉讼案件的功能。�
综上所述，我们可知，国外主要法治国家的行政诉讼审前程序，其功能并非是单一的。�
三、我国行政诉讼审前程序之实然功能
我国现行《行政诉讼法》对审前程序没有作出具体规定，但根据最高人民法院的相关规定，对行政诉讼法未作规定的，可以参照民事诉讼法的有关规定执行，因此，较长一段时间，我国行政诉讼庭前准备程序是沿用了民事诉讼庭前准备程序模式。根据现行《民事诉讼法》第113条至119条的规定，我国行政诉讼审前程序的主要内容有：向当事人送达诉讼文书；成立审判组织并告知当事人诉讼权利义务；审判法官认真审核诉讼材料；审判法官调查收集必要的证据；其他必要的准备工作，比如根据案件具体情况决定诉的合并与分离，决定是否采取措施保全证据，审查是否有先行给付的情况存在，处理管辖权异议等等。审前准备程序的功能“在于通过必要的审前准备，使审判人员了解案件的基本情况，掌握案件争点和必要的证据，保证庭审活动的顺利进行。” ［6］ 2000年最高人民法院颁行了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉
若干问题的解释》，第26条对行政诉讼审前举证时效作了专门规定；2002最高人民法院又颁行了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，第21条规定“对于案情比较复杂或者证据数量较多的案件，人民法院可以组织当事人在开庭前向对方出示或者交换证据，并将交换证据的情况记录在卷”。从最高人民法院的这两条司法解释看，其旨在实现的功能也仅是为正式庭审作准备而已。当然我们不可否认最高人民法院关于行政诉讼审前准备工作补充规定的价值，它为行政诉讼审前程序摆脱依附于民事诉讼审前程序的境况，从而走向程序的专门化、独立化方面作出了很大的司法努力，迈出了难能可贵的一步；也充分说明了最高人民法院立足于行政审判实务的诉求，重新审视并肯定行政诉讼审前程序的价值功能。�
总览现行法律关于行政诉讼审前程序之规定，我们可以得出的结论是，我国行政诉讼审前程序的功能是单一的，即其功能仅仅是为正式开庭审理作准备。司法实践中有这种可能，即通过行政诉讼审前准备工作尤其是其中的证据开示与交换工作，可能使原告因了解到被告行政行为的事实根据和规范性文件依据，在作出利益权衡后，申请撤诉进而结束行政诉讼案件，但这仅是行政诉讼庭前准备工作所可能带来的副产品或意外收获，并非我国现行行政诉讼审前程序自身的功能。我国行政诉讼审前程序的功能是单一的，况且这种单一的功能还并不充分，根本无法导向一个高效益的庭审功能
，这与我们上面所介绍的国外主要法治国家对行政诉讼审前程序的功能多元化定位存在明显区别。另外，我国现行法律关于行政诉讼审前程序的功能定位，没有考虑到行政诉讼的具体特点，毫无行政诉讼审前程序的特色，致使行政诉讼审前程序不具有真正意义上的独立程序之品格。 �
四、我国行政诉讼审前程序之功能定位
从实然视角论，我国现行行政诉讼审前程序的功能是单一的，而且是不充分的，那么制度设计者缘何设置如此简单粗陋的审前程序？笔者认为个种原因决不单单是立法者没有意识到审前程序的重要性，更可能是因为立法者将审前程序的功能定位为庭前准备工作。功能单一化的定位，致使立法者将行政诉讼审前程序命名为“开庭前的准备”，进而认为行政诉讼审前程序完全可以适用民事诉讼庭前准备工作的立法规定，而没有必要分开成为一个独立的、真正意义的程序。针对这种思维逻辑，笔者认为在具体建构我国行政诉讼审前程序之初，首先应该对我国行政诉讼审前程序的功能予以恰当定位。只有这样我们的机制建构工作才会有明确的方向，因之而建构的具体机制才可能实现行政诉讼审前程序的应有功能。那么行政诉讼审前程序应该具有哪些功能呢？按照行政诉讼的特质，结合我国行政审判的现实境况，笔者认为，我国行政诉讼审前程序应该具有下述功能：�
（一）形式意义上的功能 行政诉讼审前程序之形式意义上的功能，即为开庭审理创造必要的条件之功能，它以一个有效率的审判为追求目标，通过开庭前的各项充分准备工作，尽可能做到经过一次开庭而作出裁判。行政诉讼审前程序之形式意义上的功能与民事诉讼庭前准备工作所具有的功能并无本质区别。这项功能主要通过以下步骤来完成： �
1�审查起诉的条件，决定是否立案受理。其间主要工作有：审查当事人的资格，在对当事人的资格进行审查时，既要审查原告资格，又要审查被告资格。审查后，若原告不适格就不予受理或裁定驳回起诉。被告不适合则告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定不予受理；应当追加的被告而原告不同意追加的，应通知应追加的被告以第三人身份参加诉讼。在对当事人资格审查的同时，也要对双方当事人的诉讼代理人作审查，包括审查代理人的资格以及代理权限范围。然后，再审查是否存在其他利害关系人，如果发现存在与案件有利害关系的其他公民、法人或其他组织，应通知其作为第三人应诉。审查有无必须进行共同诉讼的当事人未参加诉讼。若有，应通知其参加诉讼；同时了解一方当事人有无申请追加当事人的意图，如果有，应告知其及早提出；审查原告提供的材料是否齐全，如果原告起诉在形式上有欠缺，应告知其期限补正。�
2�诉讼文书及相关材料的送达。决定立案之日起5日内，将原告起诉状的副本和提供的证据材料的复印件送达被告，告知被告在收到后的10天内提交答辩状并提交行政行为所赖以作出的事实根据和规范性文件依据，告知被告不提供答辩状和相关证据材料的法律后果。被告提交答辩状和相关证据材料后，将答辩状副本和相关证据材料的复印件（涉及国家秘密、第三人或其他人隐私或商业秘密的除外）送交原告。原告就被告的答辩状以及证据材料可提供辩驳状，并提供辩驳状所依据的相关证据材料（已经提供的不必再重复提供）；告知原告不提供辩驳状（含辩驳状所依据的相关证据材料）的法律后果。原告提交辩驳状和相关证据材料后，再将它们送达被告。确有必要时，双方再交换一次答辩状和辩驳状。�
3�审核诉讼材料，收集和固定证据。对原告、被告等当事人所提交的所有诉讼材料进行认真审核。根据案件情况，决定调查收集证据的方式和范围。主要包括：要求当事人提供或补充证据材料；依职权或应原告、第三人的申请向其他组织和公民调取证据；对案件涉及的专门性问题决定是否需要鉴定，并根据案情需要，决定是否勘验现场；依据案件需要，根据当事人申请或者依职权作出证据保全裁定，并采取保全措施。�
4�开示证据材料。召集诉讼当事人及其代理人在指定的期日进行证据材料的全面、充分开示。届时当事人所持有的所有证据材料和法院所收集、固定的一切证据材料，全部展示给当事人及其诉讼代理人。告知当事人没有经过开示程序的证据材料不得作为定案的根据。在证据开示的过程中，询问双方当事人对其中哪些证据材料没有异议，可以达成共识，对没有异议的证据材料，以后庭审时无需质证，直接成为裁判的根据。对没有异议的证据材料和有异议的证据材料分别作成笔录，由双方当事人和主持证据材料开示的预审法官鉴名并注明时间。�
5�整理并固定争点。通过诉讼文书和证据材料的送达，经过了证据材料的开示，当事人在正式开庭审理之前，就已经明确他们之间争执的事实和法律问题。整理并固定争点是使当事人去除重复的和不必要的争点的活动过程。预审法官主持该活动的进行，同时对案件争议的事实问题和法律问题做出必要的提示和说明，并最后归纳整理出当事人之间的确切争点，形成书面笔录，由双方当事人签字确认，预审法官也必须在笔录上签名，同时注明时间。�
（二）实质意义上的功能 行政诉讼审前程序之实质意义的功能，意指行政诉讼审前程序除有为庭审作充分准备，导向高效审理功能外，还具有对未来庭审之裁判结果产生实质影响的功能。该功能是由行政诉讼的特质决定的，也直接反映了行政诉讼审前程序与民事诉讼审前程序的差异，使行政诉讼审查程序既不同于民事诉讼审前程序，又有别于行政诉讼庭审程序，而获得了独立程序的品性。该功能具体分为两项子功能，其一，是针对原告撤诉的情形，作出直接裁判而结束行政争执；其二，是为以后的庭审确定裁判的证据和依据。行政诉讼审前程序之实质意义的功能，具体通过以下步骤实现：�
1�对行政行为所赖以作出的事实问题进行审查，并出具关于事实问题的结论性意见。我国行政诉讼奉行全面审查原则，既需对行政行为所赖以作出的事实进行审查，又需要对行政行为所依据的规范性法律文件进行审查。离开了对行政行为事实方面的审查，法律适用的审查就缺失了依据。对法律适用的审查也就没有了根基，所以，笔者赞成行政诉讼全面审查的原则。我认为只有坚持全面审查原则，才可以搞清行政行为的真正面目，才可以达致行政诉讼之监督行政行为和保证公民、法人和其他组织合法权益的立法宗旨。对行政行为的事实方面予以司法审查是必要的，但由行政审判庭的法官对之进行审查缺乏可行性，对行政行为的事实依据施以事实审，对法官而言，确是个不堪承受的重负。我国法律对从事行政诉讼审判工作任务的法官并未有行政职业经验和能力的特殊要求，让一个普通的法官去审查行政行为的事实问题（况且有些行政行为所牵涉的事实问题还具有较强的专业性、技术性，对之进行审查需要具备对应的专业知识），显然是“赶着鸭子上架”。事实上，对行政行为的事实方面进行审查，不仅对中国行政审判的法官是个不能承受之重，对法、德、英、美等国家从事行政审判工作的法官而言也是一样，只不过在那些国家，他们已设置了相应的机制，采取了一定的应对措施。比如在法国、德国，既使他们设有行政法院，在他们国家从事行政审判的行政法官需具备行政学院毕业之学识背景，需具有较长期限的行政执业经历，但针对专业性较强的行政纠纷条件，普通行政法院的法官仍是不能审理的，因此，在法国、德国，除普通的行政法院之外，他们还设置了大量的专门行政法院，“对特殊的行政纠纷由专门行政法院的专门行政法官来审理，普通行政法院无权管理。” ［7］英国、美国对行政纠纷的诉讼处理一般不进行事实审，只进行法律适用的司法审查，事实审工作是在行政救济程序中完成的。英国、美国奉行“行政救济穷尽原则”，行政争议在诉至普通法院之先，一般须经过行政部门的专门处理，由行政机关对行政行为所依据的事实和适用的法律进行审查，提供救济。只有在走完了所有的行政救济程序，当事人仍不服的时候才可以起诉至法院。英国为处理专业性、技术性较强的特殊行政纠纷，设置了众多的行政裁判所，整个20世纪里，作为福利国家的产物之一，英国的行政裁判所“像蘑菇一样地发展，职权范围及受理案件的数量不断膨胀” ［8］。 “美国为行政行为事实认定的司法审查问题，20世纪以来设置了大量种类的独立管制机构” ［9］。不论是英国行政裁判所，还是美国的独立管制机构，她们虽属于行政系统，但历经数年改革，逐渐趋向司法化，极具有独立性和中立性，她们对事实问题的处理结论不失公正性，同时因更具专业技能，从而保障了对事实问题的审查具有客观性。总之，从上述两大法系4个国家的行政审判实践看，行政诉讼的事实审确是行政审判中的一个难题，可以称得上是一个凭普通行政审判法官的能力无法克服的技术障碍。为克服行政审判法官对行政行为事实依据审查能力不足的缺陷，英、美、法、德等国家均采取了对策性措施。笔者认为在我国可以通过行政诉讼审前程序来完成对行政行为事实审的任务。行政诉讼审前程序对事实问题所出具的审查结论意见，是庭审裁判得以生成的证据，对行政案件的处理具有实质性影响的功能价值。�
2�对政府等行政主体的土地征用、房屋拆迁等行政行为引发的群体性行政纠纷和公益性的行政纠纷案件进行利益权衡，出具案件所牵涉公共利益情况的结论性意见。行政诉讼的原告是公民、法人或其他组织，被告为代表国家的政府、政府的职能部门或掌握公权力的其他行政主体。行政纠纷实为私人利益和国家利益的冲突，对此两种利益冲突的解决，决不可像民事诉讼对利益冲突的解决那样简单处理，仅仅机械地进行利益大小的权衡比较，就作出决断。有的情况下，为了公共利益需要，即使行政行为违法或不当而侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益，也必须作出确认被诉行政行为有效或驳回原告诉讼请求等肯定类的行政判决。公共利益是维系人类社会正常秩序所不可缺失的基本要素，公共利益具有至高无上性和不可挑战性，因为保卫公共利益，而作出牺牲私人利益的行政判决，是具有正当性的判决。但何谓公共利益?公共利益的评判权由谁来掌控？笔者认为行政审判的法官是无法掌控公共利益的，他们绝不可成为公共利益的代言人。当代社会是民主的社会，有权代表也能够代表公共利益的只能是民众代表组成的团体。若法院所受理的案件是因土地征用、房屋拆迁等行政行为引发的群体性行政纠纷或公益性的行政纠纷起诉的，此时，需要对案件所牵涉到的私人利益、国家利益和社会公共利益进行权衡考量，需要等待民众代表团体对牵涉到的利益进行权衡考量，得出结论意见以后才可以正式审理和裁判。由于行政审判法官主导的正式庭审程序无法从事此项工作，笔者建议在行政诉讼审前程序中来进行此项工作，即对行政诉讼案件所牵涉的利益作以权衡考量得出结论意见，该结论意见，应成为法院裁判的依据，对案件的处理产生实质性影响。�
五、我国行政诉讼审前程序应然功能之实现机制
在对行政诉讼审前程序的应然功能，依据行政诉讼自身的特质作出正确定位以后，我们必须针对这些功能的具体诉求，建构其实现的具体机制，这实际上就是行政诉讼审前程序的立法建构问题，遵循此逻辑路径而建构的行政诉讼审前程序有着十分明确的价值目标引导，也必将有益于行政诉讼审前程序应然功能的充分发挥和实现。�
（一）行政诉讼审前程序的称谓 名不正，则言不顺，行政诉讼审前程序应该有一个妥帖的称谓或名称，该称谓应该能反映该程序阶段的本质属性，较全面体现和揭示行政诉讼审前程序的功能。行政诉讼审前程序在有的国家被称之为“审前程序”，有的国家则称之为“庭前准备工作”。笔者以为这两个称谓均没有恰当揭示行政诉讼审前程序的应然功能，不符合行政诉讼审前程序的本质属性。笔者建议，将我国行政诉讼审前程序称为“行政诉讼预审程序”，该称谓一方面反映了行政诉讼审前程序的时空关系，即该程序居于起诉之后正式庭审之前，另一方面还体现了行政诉讼审前程序包括了审理并作出一定实质决定的内涵，较符合笔者所描述的行政诉讼审前程序的本质属性，较恰当地揭示了这一程序阶段的应然功能和需要完成的工作任务。�
（二）行政诉讼审前程序的主持机构和人员配备 为使行政诉讼审前程序得以顺利运行，实现其应然的功能，我们必须为其设置专门的机构，配备足以胜任这一工作的相应数量的人员。笔者认为，我们可设置专门的行政诉讼预审庭，预审庭由预审庭庭长1名、副庭长2-3名，预审员和书记员若干名组成，预审庭庭长、副庭长和预审员均由审判人员担任，总称预审法官。行政诉讼审前程序形式意义功能所籍以实现的各项工作，由预审法官负责。除其中一些较简单的工作，如诉讼文书和相关证据材料的送达、告知当事人诉讼权利义务等由庭长或副庭长指派一名预审员负责完成外，其余工作均应预审法官3人组成合议庭来完成。预审法官组成的合议庭其职权运作模式采当事人主义，需极大尊重行政诉讼当事人，确保当事人主体地位独立，尽力发挥行政诉讼当事人及其代理人的主动性、积极性，在证据开示和整理固定争点时，要让当事人展开充分的辩论。考虑到行政诉讼的特殊性，预审合议庭的职权运作模式也不可采取纯粹的当事人主义模式，合议庭的预审法官绝不能过于消极被动，笔者认为立法上应该赋予预审合议庭对原告方等私人主体有较多的释明权，可以应原告的申请在一定情形下调取、收集证据，通过预审法官有意识的职权行使行为，努力达致行政诉讼原告、被告主体诉讼权利和诉讼义务的实质平等。如果作出对当事人权利义务有重大影响问题处理决定，比如不予受理、驳回起诉、申请撤诉、财产保全和先予执行等处理决定，预审合议庭应将审查意见报预审庭庭长批准，由预审庭庭长召集预审庭全体预审法官评议决定。�
（三）预审听证会的举行 预审听证会不同于美国民事诉讼审前程序中的“审前会议”，根据美国《联邦民事诉讼规则》之16条的规定，美国的“审前会议”要在证据展示程序结束后，审判前较短的时间内召开［10］，其是由“法官召集的为案件开庭审理作准备的会议”［11］，是否召开审前会议取决于法官的自由裁量，会议的参加者包括法官和当事人各方的律师，会议旨在“加速处理诉讼，及早建立连续控制诉讼的管理体制，减少不必要的审理前的活动、通过更全面的准备提高开庭审理的质量，促进案件和解。” ［12］笔者所设计的预审听证会在召开时间上和美国审前会议并无不同，但其功能目的却不同。前者指向对事实问题的司法审查且出具审查结论，对案件所牵涉的个人利益、国家利益和公共利益进行权衡、考量，出具案件所牵涉的公共利益的结论意见，这两份结论意见报告是针对下一步的裁判作出的，能发挥证据的作用。预审听证会也有别于法国行政诉讼预审程序的“报告员小组预审会议”，“报告员小组预审会议”参加的主体不包括行政诉讼当事人，仅由预审组全体成员参加，其运作模式具有十分浓厚的职权主义色彩，报告员小组所出具的结论是对案件处理方案的意见。笔者言下的预审听证会，其参加的主体包括当事人及其诉讼代理人，听证会由预审庭召集，但听证会的主持者并非为预审庭庭长或其他预审法官，听证会结束所出具的结论报告不是针对行政纠纷案件的解决方案，而是对案件的处理有实质性影响的证据。对预审听证会的举行，笔者作如下初步设计：�
1�事实审预审听证会及其举行。该听证会由预审庭庭长召集，在整理并固定争点之后的较短时间内召开。首先产生听证会的主持人，以所受理的行政纠纷案件牵涉到的事实问题为根据，寻找3名该事实问题领域有专门研究的专家、学者（当事人对听证会的主持人有申请回避的权利，与案件有利害关系而可能影响案件公正结论的主持人也应该主动申请回避，不参加主持），听证会由当事人及其诉讼代理人和预审合议庭的全体成员参加。听证会正式举行时，先由预审合议庭对案件作以概括介绍，对收集固定的证据材料和当事人所提交的证据材料进行出示，对整理并固定的争点加以明确；接着双方当事人展开辩论，辩论结束后，由听证会主持人对事实问题进行审查，作出对事实问题的审查决定，并出具结论意见，若有不同的意见也必须如实记录在结论意见上。�
2�利益权衡考量预审听证会及其举行。和事实审预审听证会不同，并非每个行政诉讼案件都需要召开利益权衡考量预审听证会，它主要适用于一些群体性或公益性的行政诉讼案件。在这类诉讼案件中，公民、法人或其他组织的合法权益，即便受到违法或不当行政行为的侵害，但基于公权力行使之行政行为所追求的公共利益因素，也不可一概撤销否定此类行政行为。有的时候可能做出驳回原告诉讼请求的判决，有的时候可能作出确认行政行为有效之判决；甚至在特定情形下，还有维持判决作出的必要。在作出何种具体的判决结论之先，有对利益进行权衡并作出取舍的要求，故需要召开利益权衡考量预审听证会。该听证会同样由预审庭庭长召集，在事实审预审听证会召开完毕后的较短时间内召开，该听证会的主持人从现任的人大代表中随机抽取产生3名。基层人民法院受理的行政诉讼案件，该听证会的主持人从县级或县级以上的人大代表中产生（限于在县基层法院所辖区域内工作的或居住的人大代表），中级人民法院受理的行政诉讼案件，主持人从地市级或地市级以上的人大代表中产生，以此类推。听证会由当事人及其诉讼代理人和预审合议庭的全体成员参加，先由预审合议庭对案件作以概括介绍，宣读事实审预审听证会对事实问题审查的结论意见，接着由双方当事人各自陈述所争执的行政行为可能牵涉到的利益情况，最后双方展开充分辩论。辩论结束，由听证会主持人进行利益的权衡考量并出具结论报告，若有不同意见，必须将不同的意见记录在结论报告上。在听证会出具结论意见之后，预审合议庭对案卷材料进行整理，连同所有的证据材料，包括结论意见报告，经预审庭庭长同意后，一并移交行政审判庭，行政诉讼预审程序，也就划上了圆满的句号。�
六、结语
对行政诉讼审前程序（恰当的称谓应是行政诉讼预审程序）的重要性和现行立法架构之庭前准备工作的缺陷，祖国大陆行政诉讼法学理论界和行政执法、行政司法实务界已有了较为充分的认识。但如何完善我国行政诉讼审前程序，专家、学者们的研究思维、研究路径尚限于对民事诉讼法学理论相关研究成果的借鉴吸收，如此而建构的行政诉讼审前程序必定缺失自己应有的品性。我们应该突破这一限制，建构适应行政诉讼特质的行政诉讼审前程序，为此，我们首先应该认真分析设置行政诉讼审前程序是用来达致何种目的、实现什么功能的这一前提性、基础性问题，只有这样，对行政诉讼审前程序的具体建构才是一种“自觉”的行为。行政诉讼作为一国宪政体制落实的最基本制度，它不仅仅是一种纠纷解决机制，也是协调平衡公私权益、保护公民权利并促进其发展、维护并监督行政机关依法行使行政职权的一整套制度安排和具体设置。行政诉讼是政府与公民进行平等对话进而达致和谐与共赢的最有效机制，它类似于一个“缓冲带”或是一个“解压阀”，通过这一微观作用的发挥，实现更高远的社会价值。行政诉讼这一伟大且责任重大的活动，完全由司法机关主导、掌控，很难取得制度设置之预期效果，“行政审判遇到种种困境、行政诉讼运作不畅、行政诉讼法如今变成学者和老百姓心中的一个痛” ［13］也就难逃宿命了。在行政诉讼活动中吸收更广泛的社会力量参与，让行政纠纷的解决方案
来自于民众，提高行政审判结果的社会认同度，是摆脱上述困境赢得行政诉讼制度新生，实现行政诉讼制度的功能和目的，达致行政诉讼制度价值的应然之举。如何在行政诉讼活动过程中吸收更广泛社会力量参与进来，使他们的意见成为处理行政纠纷的重要依据，是行政诉讼制度设计者的任务，也是行政诉讼法学者需要研究的课题，笔者试图在行政诉讼审前程序机制的建构上作些尝试，以期抛砖引玉，促进我国行政诉讼制度的健全与完善。JS
参考文献：�
［1］ 齐树洁，王建源．民事司法改革：一个比较法的考察［J］．中外法学，2000（6）：32．［2］ 韩波．民事证据开示制度研究［D］．北京：清华大学法学院，2003：112．�
［3］ 邓和军．论民事诉讼审前程序的功能［J］．社科纵横，2009(6)：71．�
［4］ 彼得・雅可布．行政法院诉讼程序［C］∥INWENT德国国际继续教育与发展协会，最高人民法院行政审判庭，国家法官学院．中德行政法与行政诉讼实务指南――中国行政法官实践手册［C］ ．北京：中国法制出版社，2008：327．�
［5］ 王名扬．法国行政法［M］ ．北京：北京大学出版社，2007：51．�
［6］ 刘晓慧，彭洁．我国民事诉讼审前程序存在的弊端及完善［J］．学术交流，2008（9）：67．�
［7］ 肖金明．原则与制度――比较行政法的角度�［M］ ．济南：山东大学出版社，2004：540．�
［8］卡罗索．哈洛，理查德．罗林斯．法律与行政［M］ ．杨伟东等，译．北京：商务印书馆，2004：847．�
［9］杰弗里.吕贝尔斯．美国管制革新的方法［J］ ．鄢超，译．行政法学研究，2009，（3）：137．�
［10］ 王晓杰，蓝光喜．和谐视野下的行政诉讼审前程序改革［J］ ．理论学刊，2007（7）：98．�
［11］彼得Ｇ・伦斯特洛姆．美国法律辞典［Z］ ．贺卫方，译．中国政法大学出版社，1998：261． �
［12］ JeffreyA・parness,Thinking outside the Civil Case Box:Keformulating Pretrial Confrence laws,Kansas law Keviw,January,2002：347.�
［13］杨伟东．权力结构中的行政诉讼［M］ ．北京：北京大学出版社，2008：1．
Functional Orientation of the Pretrial Procedure and Its Realization �Mechanism in Administrative Proceedings�
Zhang Xian�wei
� (Law School, Guangxi University for Nationalities,Nanning 530006,China)
�Abstract:The pretrial procedure of major foreign countries in Administrative proceedings, which not aimed at achieving a single function, there are still some or great deal of substantive functions to deal with administrative proceeding cases besides fully prepared for the trail to receive a high benefit trail function; China’s current law about the functional orientation of the pretrial procedure in administrative proceedings are single without taking into account the specific characteristics of administrative proceedings, result in having no true sense character of independent procedure. China’s pretrial procedure in administrative proceedings should have a function to put substantive impact on the result of the trial in the future; according to the concrete appeal of the ought function of pretrial procedure in administrative proceedings, we should build a concrete mechanism for its implementation: the appellation of the pretrial procedure in administrative proceedings, presiding organization and staffing of pretrial procedure in administrative proceedings, holding a preliminary hearing.
�Key Words:administrative proceedings; pretrial procedure; ought function; realization mechanism
��本文责任编辑：林士平