关于统筹城乡发展的几点思考
——以平度为个案
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中国建设社会主义市场经济体制的探索，经历了一条先农村、后城市，然后进行统筹城乡综合改革三大阶段。统筹城乡发展成为探索中国推进制度转型发展，完善社会主义市场经济体制的重大战略。近年来，平度市在规划编制、产业发展、基础设施建设、镇村建设、体制机制改革、人力资源开发上六管齐下，着眼于整个市域范围，从全面建设小康社会的高度，努力走出了一条统筹城乡经济社会发展的新路，积累了丰富的经验。
一、平度市城乡统筹发展的现状
近年来，平度市坚持工业反哺农业、城市带动农村，努力改变城乡二元结构，促进公共财政向农村倾斜、公共设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村传播，有力促进城乡协调发展。
（一）以规划为引领，城乡统筹推进。城市总体规划是城市发展的纲领性规划，是城市各项建设的战略空间部署。平度市都把科学规划作为统筹城乡发展的龙头、推动科学发展的引领。一是坚持全面统筹发展的理念，科学制定规划。《平度市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》清晰的规划出平度的产业发展布局、城镇发展布局和生态建设布局，体现了平度从单纯注重城市发展转向更好地统筹城乡协调发展、推动城乡区域的互促共进，从片面追求经济效益转向更好地兼顾经济效益、社会效益和环境效益，更加注重完善城乡功能，营造良好人居环境，不断提高人民群众生活质量。二是着力落实规划，城乡协调发展显成效。平度市按照辐射力强、影响面广的高起点规划要求，把城区作为发展的重点，按照“南拓、北展、东西扩”的城市总体布局，全面构筑以东部经济开发区、南部生态商务区、西部高新技术产业区、北部生活商业服务区为支撑的中心城区发展新格局。随着城市面貌日益改观，城市功能愈加完善，市区对经济社会发展的拉动作用显著增强。今年，平度市加快新型城镇化步伐，根据青岛市有关新型农村建设的相关部署，计划启动建设45个左右的新型农村社区，致力于推动农村经济社会科学发展。
（二）农业产业化水平进一步提高，农民收入稳步增加。农业产业化是推进城乡产业协调发展的重要载体和切入点。加快推进农业产业化，已成为新时期不断增加城乡居民收入，缩小城乡差距的着力点。平度市是一个传统的农业大市，农业资源极其丰富。近年来，平度市积极实施农业产业化战略，以工业化的理念打造现代农业，不断调整农业结构。一是大力引进和培育农产品加工龙头企业，建立品牌农业，推动了平度农业快步走向产业化。平度市积极整合各项品牌资源，着力提高农产品的附加值，目前，农产品加工企业已发展到670 多家，带动相应的农产品转化率达到51％。二是借龙头企业带品牌农业增收。平度市把培育加工龙头企业作为推进农业产业化经营的关键性措施来抓。特别是在肉牛加工方面，培植了裕龙食品及琴圣、琴豪、琴鑫等5 家“琴”字牌肉牛企业，肉牛生产协会、合作社等合作经济组织应运而生，涵盖养殖、运销、物资供应、防疫等产前、产中、产后全过程，产业化经营水平进一步提升，品牌优势日益彰显。随着龙头企业数量的增加和竞争力的增强，其带动作用也日益明显，大大带动了平度的农村经济发展。三是扶持农业合作组织。平度市通过扶持龙头企业，发展农业合作组织，加强与农业科研院所合作，使农产品生产基地更加符合现代农业的要求，从而构筑起农民持续增收的产业链条。农业产业化水平的提高直接带动农民收入增加，2011年，平度城乡居民收入年均增长13%以上，收入比例为1.94:1，差距大大低于青岛、全省、全国平均水平。
（三）注重投入，农村基础设施升级，公共服务改善。为推动统筹城乡工作，平度市建立了财政支农稳定增长机制，合理调整财政支出结构，加大财政对农村基础设施和基本公共服务的直接支出，强化城乡衔接、互补。特别是在城乡基础设施、产业园区配套设施上，注重加大前期投入，着力改善设施，优化发展环境，聚集要素和资本。一是加强农村基础设施建设。着眼于建设城乡同步的宜居环境，平度在农村公路建设上倾注了 22亿元资金投入，已完成了城乡一体公路网规划。城乡广播电视和电网改造、供水、排污、垃圾处理等重要基础设施在城乡统筹发展的框架内进行调整和建设。海青铁路路基桩基施工和电气线路架设、平度西站以及生态园二期等工程建设在加快推进。平度市把城乡统筹融合发展作为一项着眼全市、惠及全民的民生工程，最终目的是在促进城乡共同发展的同时，切实提高民众的幸福指数。二是大力实施教育优先发展战略。近年来，平度市先后投入13.8亿元，实施了城乡免费义务教育、城乡教师工资统筹、生均公用经费提高、农村中小学危房改造等一大批教育实事工程，先后建成标准化学校145所，改造薄弱学校88所，数量均居青岛各区(市)首位。“十一五”期间教育经费投入占到财政总支出的28.1%。为进一步整合优化教育资源，累计投资5亿多元于2011年完成高中进城工程，高中段教育实现了真正意义上的城乡统筹，全市普通高中段的城乡学生提前实现了优质教育资源的共享。三是就业创业、医疗卫生服务体系全面加强。完成镇（街道）卫生院标准化建设项目，改善了农民就医条件。制定了《镇(街道)卫生院机构编制管理暂行办法》，全面推进基层医疗卫生体制改革工作。养老医疗保险实现城乡全覆盖。四是农村基层公共文化服务体系建设日趋完善。平度市基本形成了以市级文化单位为龙头、镇（街道）综合文化站为枢纽、村文化活动室为基础的市、镇（街道）、村三级文化网络。在农村文化建设方面实施了镇综合文化站和村文化活动室改扩建。近年来，平度市公共服务覆盖农村的范围正在不断扩大，城乡的差距也正逐渐缩小。
（四）在创新城乡共同繁荣进步的体制机制上实现新突破。几十年来形成的城乡二元体制，导致城乡发展不协调，城乡差距呈扩大趋势。所以，统筹城乡发展最重要的任务，就是改革城乡二元体制。近年来，平度市进一步解放思想，加快改革创新步伐，着力消除城乡割裂的体制性障碍。一是深化户籍制度改革,着力消除农民进入城镇的制度障碍。于2010年出台了《关于进一步加快市区人口集聚的意见》，按照“降低门槛、放宽政策、简化手续”的原则,进一步放宽进城落户条件,促进城乡居民平等地获得发展机会。二是积极打造农村金融服务平台，改革城镇投融资体制。在推进城镇化进程中，平度市加强了对城镇资产经营工作的领导，不断创新土地管理运作机制，建立和完善了土地储备制度和土地市场竞争机制，实行了土地招标、拍卖制度，最大限度地实现了国有土地资产价值最大化。同时，积极改革城镇建设投融资体制，根据“谁投资、谁受益”的原则，积极引导外资和民间资本进入城镇建设，逐步建立了“政府打基础、社会做文章、全民来参与”的多元化投融资机制。
（五）城乡人力资源建设统筹发展。人力资源在经济社会发展中具有核心主导作用。统筹城乡人力资源开发一体化建设是实现我国城乡经济社会共同和谐发展的根本保障。近年来，平度市进一步消除人力资源开发中的城乡差距，为城乡劳动者共同发展建立有效的制度保障和良好的社会环境。一是以市民的理念提升农民。城乡统筹发展，不仅是形式上的变迁，更是观念上的转变，是人文素质的提升，从这个意义上来说，农民变市民，也不是改个户口那么简单。作为平度城乡教育一体化发展的鲜明特色，该市针对城乡劳动力开展的职业教育，为城乡经济互动发展提供了大量高素质劳动力；针对农民开展的素质教育，大大提升了农民的文明程度。二是加快推进农村劳动力转移就业。平度市已初步建立城乡统一的劳动力就业体系。政府在制定鼓励各类企业吸纳当地农村劳动力就业的优惠政策的同时，加强了农村劳动力的就业培训，动员社会机构或企业参与农村劳动力的教育培训工作，帮助其提高就业技能，拓宽就业门路。同和镇将农村青年逐一登记纳入劳动力储备库，统一组织实施免费技能培训。参加培训的农民90%以上都能得到妥善安排，确保了小城镇农民“失地不失业”。
二、平度市统筹城乡发展存在的问题
统筹城乡发展是党和政府在新形势下提出的缩小城乡差距、解决三农问题、最终实现全面建设小康社会总体目标的重大战略举措。同时，这也意味着在统筹城乡发展工作中，农村是核心，农民是最主要的受惠群体。从平度市实际情况来看，城乡统筹发展还存在以下问题：
（一）对城乡统筹发展认识不到位、不全面。统筹城乡发展是一个关系我国社会主义现代化进程的大课题。党的十六大所提出的“统筹城乡经济社会发展”这一命题，表明我们党对城乡统筹发展的认识已达到一个新的理论高度，但现在仍有不少人在城乡关系上还存在着许多错误的认识和看法。一是部分人存在重工轻农重城轻乡的观念。我们提出缩小城乡差距已经有很多年了，但是长期以来城乡差距不但没有缩小，反而有所扩大。其中一个十分重要的原因，就是我们在思想观念、发展理念以及工作方法上自觉不自觉地把城市和农村分割开来，对城市和农村实行两种不同的发展思路和相互分割的政策。这种城乡分割的理念往往把“三农”看做是孤立的行为，重城市，轻农村，上面要求加强“三农”了，就做一阵子，过后又把主要精力放在城市。二是部分干部则仅仅把统筹城乡看成是经济问题，认为想办法增加农民收入就可以达到目的，没有认识到这是一个涉及地区经济、社会、政治和文化等方面的综合性配套改革问题。还有的认为城乡统筹就是“城乡一体化”，城市农村一个样．对改革的长期性、复杂性、艰巨性、渐进性的特点认识不足，存在简单化和急于求成的思想。
（二）城乡发展规划落实存在问题和障碍。虽然平度市制定了城乡发展规划，但是在规划的落实和执行方面仍然存在不少问题：一是规划缺位、缺失。在统筹城乡发展的过程中，要实现城乡对接，首先要改变的就是城乡的空间结构，把城镇和农村作为一个有机整体，一体规划，统筹建设，实现空间一体化。然而，当前在平度市大多数农村地区空间布局散乱，居民住房缺乏合理规划，滥占耕地以及私搭乱建现象时有发生，农村空间规划与布局困难重重。二是规划虚化，缺乏刚性约束。当前仍有不少人没有真正认识到规划在经济社会发展和城乡建设中的重要性，以致在有的地方仍然存在不严格执行规划、随意更改规划的现象；有少数干部把执行规划和做群众工作对立起来，以群众工作难度大为借口不执行规划。
（三）农村基础设施建设不配套。尽管平度市农村饮用水、道路交通、基本农田保护和农田水利等基础设施建设有所改观，但仍存在不少问题：一是有的村基础设施建设不是按照轻重缓急来实施，而是根据哪个部门有能力有积极性就先行，有的实施的甚至不是老百姓所急需的，或不符合老百姓的愿望。二是农村基础设施依然脆弱。表现在农田水利设施年久失修，大部分渠系设备不完善，灌溉保证率不高。农村电力基础设施与农村现有的经济发展水平不适应，在夏季用电高峰期低电压的情况尤为突出。垃圾污水处理设备缺乏，污水随处排放，垃圾随处乱扔，农村生态环境破坏严重。三是传统的基础设施已经不能满足当前农民的需求。随着生活水平的日益提高，农民对农村基础设施建设要求更加注重精神享受。走访中，不少村民对村文化娱乐设施不满意，平度市还有一大部分村庄没有文化活动中心，远远不能满足农民对丰富自身精神文化生活的需求。
（四）农村社会事业和公共服务的发展尚不如人愿。一是教育资源分配不均衡。尽管平度市实行了高中阶段进程工程，但是幼儿园、小学和初中教育仍然存在教育资源分配不均衡的问题。与市区相比，农村办学条件差，有的学校缺乏必要的教学设备，教师结构不合理。二是医疗卫生还不能完全满足农民需求。虽说已经实施了新型农村合作医疗制度，但是农村公共卫生基础设施不齐全，公共卫生资源利用率低下，公共卫生医疗服务依赖于收费，农民“看不起病”的问题仍然比较突出。三是公共交通有待改善。尽管村村通工程已经有效改善当前农村地区的公路建设情况，但离市区较远的农民出行仍然不太方便。走访中，大部分农民期望政府能够发展公共交通事业，方便农民出行。四是农村社会保障体系不完善，社保资金不足。即使有了农村社会养老保险制度，但是相对于完善的城市社会保障体系，农村社会保障体系建设滞后，社会保障项目较少，工伤、失业和生育保险制度尚未建立，已有的社会保障项目也存在较大的城乡差距。
三、加快城乡统筹发展的对策建议
统筹城乡发展是一项巨大的工程，涉及社会经济生活的各个方面，内容广泛，但简单讲，就是要改变过去“重城市、轻农村”，“城乡分治”的做法，构建城乡相互联系、相互依赖、相互渗透、相互补充、相互促进的经济社会发展模式，使资源共享，优势互补。
（一）必须始终坚持以人为本、民生至上的发展目标
从根本上讲，统筹城乡经济社会发展，就是要城乡良性互动，逐步实现城乡公共服务均等化，使农民获得同等的教育、就业、公共服务和社会保障等权益，让农民共同参与现代化进程，满足农民的需要。以人为本是完善社会主义市场经济体制必须认真加以贯彻的一个重要原则，以人为本，具体地说，就是我们各项工作要把努力满足人的需要和促进人的全面发展作为根本出发点和归宿。现阶段，加快城乡统筹发展，首先应该有一个旗帜鲜明、正确的出发点，即必须坚持以人为本，必须把保障和改善民生放在重中之重的位置，唯有如此，才能真正得到广大人民群众的拥护。一要加强对城乡统筹发展重要性的认识。我们必须在思想认识和发展理念上摆脱城市是城市、农村是农村的相互分割的二元结构思维模式，树立城乡联动和城乡统筹发展的观念，特别是在基础设施建设、产业发展、教育卫生、社会保障等方面要统筹安排，用城乡一体化的理念来认识和解决“三农”问题。平度市委、市政府在改善民生和加强农村经济社会发展方面，经过反复论证、深入调研，出台了多项惠及民生和促进农村经济社会发展的政策和措施，几乎覆盖了农村养老、农村合作医疗、农村教育、村级组织运行及农村基础设施改善等各个层面，不断增加财政投入，正是以人为本理念的体现。二是明确责任，大胆探索，稳步推进。在促进城乡统筹发展工作中，一项重要的任务是要明确其目标取向是什么，近5年、10年内具体应该做哪些工作。在此基础上，各级政府要考虑好自身财力的安排以及政策的设计。具体到财力安排上，要加强城乡统筹的基础设施建设，强化城市的功能，强调城市对农村的辐射和反哺。要加强体制机制创新，破除城乡分割的体制障碍，为农村发展创造真正公平的环境。
（二）统筹城乡发展规划并严格落实
规划作为城市和乡村建设的“指挥棒”，必须具有前瞻性和科学性。针对当前城乡规划面临的问题，今后做好规划这篇文章要做到以下几方面：一是合理规划农村建设用地并加强集约利用。针对当前农村地区空间布局散乱的现状，相关部门应按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，合理规划农村建设用地布局。居民点用地应继续推进中心村扩大工作，尽可能利用原有村庄的基础，少占或不占好地，节约用地；工业用地应以维护生态系统平衡为前提，保护环境，注意布局的社会效果，重污染型企业严禁布局在城镇的上风、上游和生活区内。此外，在统筹城乡农村规划与空间布局的政策实施过程中，要建立专门的督导部门，对试点乡镇和试点村的农村规划与建设实施情况进行指导和监督。二是打破城乡规划分割格局，从整体上科学规划城镇体系、产业发展、新农村建设。在统筹城乡产业发展的过程中，要从全局发展的角度构建现代产业体系。建立健全城乡产业协调发展机制，促进城乡产业合理布局，促进三次产业有机融合、城乡生产要素有序流动和城乡产业有效对接，实现优势互补、协调发展。平度市要充分利用区位优势，在保障农业基础性地位的同时，增加农民收入，努力发展集农业生产、生活、生态等功能于一体的可持续的现代农业。对于第二、三产业发展，平度市在积极构筑与现代化中心城市相适应的产业发展体系的同时，要大力发展新兴产业和高科技产业，使得全市产业结构进一步优化、城乡一体化和城镇化建设进程加快。三是严格落实青岛市《关于加快统筹城乡发展的意见》，加快县域工业化、新型城镇化和农业现代化，以乡镇合并和新型农村社区建设为突破口，实施农村产权、财政体制、投融资体制和户籍管理等改革，构建城乡互动发展长效机制。
（三）必须加快农村基础设施建设
加快农村基础设施建设，已经成为当下有效推进统筹城乡发展、缩小城乡差距、促进共同富裕的迫切要求，是改善民生、促进城乡区域共同富裕最基本的前提，也是让农村与城市共享改革开放发展成果的具体体现。首先是各级各部门特别是决策层、决策者们应当彻底转变急功近利、短期见效的“政绩观”，对农村经济社会的发展必须予以高度重视。同时还必须把农村基础设施的发展状况、区域性的发展平衡情况纳入考核各级党、政一把手的主要内容，把民生改善情况放在首要，使之真正成为“一把手”工程。其次要坚持建管并重，努力改善农村基础设施。要集中财力优先安排农民最急需、受益面广、公共性强的农村公共品和服务，切实加强与农民生产和生活直接相关的农村道路、水利、能源等中小型基础设施建设，提高上述设施的质量和服务功能，并与城市有关设施统筹考虑，实现城乡共建、城乡联网、城乡共享。再次，充分发挥农民和社会各方面的作用。加强农村基础设施建设，要充分调动广大农民群众的积极性，引导他们发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，通过自己的辛勤劳动改善生产生活条件。要加快建立全社会参与的激励机制，鼓励各种社会力量参与农村基础设施建设。
（四）强化农村基本公共服务
“十二五”规划纲要明确指出，要建立健全基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化。这是在我国加快转变经济发展方式的背景下促进经济社会协调发展与城乡统筹发展的重要举措。一要牢固树立公平公正与均衡供给的服务理念。党的十七大报告明确提出，缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化。公共服务均等化理念体现了“以人为本”和弥补市场公共产品供给失灵的重要制度安排，这应成为各级政府的执政理念。实现基本公共服务均等化，需要建立城乡统一的基本公共服务制度。随着财政对农村基本公共服务投入的增加和农业现代化的不断发展，逐步提高农村基本公共服务均等化的标准。二是开拓农村公共服务供给筹资渠道，促进农村教育、医疗、交通事业的发展。基本公共服务供给的主体是政府，而政府资金毕竟是有限的，而农村基本公共服务需求的资金缺口却很大，这就有必要拓宽相应的筹资渠道。可以通过市场化手段，比如采取有偿筹资的办法，或者政府通过税收政策调节手段鼓励个人或企业捐助，多方筹措资金以满足农村基本公共服务的供给需求。三是加强失地农民的社会保障工作。当前平度市正在快速推进新型城镇化，农村地区土地流转和宅基地转换机制尚未完善，农村土地租金普遍偏低，失去土地或宅基地的农民日后的生活保障仍存在许多问题，这是当前农村社会保障体系不健全造成的，因此，要解决好农村土地、宅基地的流转问题和无地农民的生活保障问题，首先要健全现行的农村社会保障机制，加大政府对农村卫生、文化等社会事业的财政支持，增加农村保险种类，加强农村社会保障工作的规范性，使农民能够公平合理地享受更多的公共产品。当前应探讨完善以土地经营权、宅基地使用权换取社会保障机制，鼓励农民进入城镇社保体系，解决他们的基本养老和基本医疗问题。