摘要：高校国库集中支付制度改革后，出现了赤字预算风险、债务风险、政府监管风险、内部控制风险、网络风险、业务操作风险等隐患，本文从加强预算管理、拓宽融资渠道、加强内外部监管、信息系统构建、提高财务人员素质等方面进行了探讨，提出防范财务风险的具体措施，以期为高校国库集中支付的顺利开展提供参考。
关键词：高校 国库集中支付 财务风险 控制
随着我国经济体制改革的不断深入，高校的国库管理制度改革作为国库支付制度改革的重要组成部分，极大的提高了政府宏观调控能力，规范了政府财政支出管理，发挥着极其重要的作用。研究高校国库集中支付制度，具有重要的现实意义。高校国库集中支付制度作为一项创新的制度，在实施过程中必然会经历由不成熟逐步走向完善的阶段。必须注意到，现阶段高校国库集中支付过程中还存在着一定的财务风险，出现一些新情况及新问题，提出防范财务风险的具体措施，有利于高校国库集中支付制度更好地推行。
一、国库集中支付实施后高校的财务风险
(一)预算编制难度大，极易出现赤字预算风险 高校是一个特殊行业，与其他社会行政部门有着许多不同之处：高校具有独立的法人地位；高校以多种办学形式并存，并承担着为社会培养人才的任务；高校形成了财权适当下放，财力高度集中，自主办学的财务运作机制；高校收入来源形式和渠道已呈多元化趋势，对资金管理和使用也与其他部门有所不同。国库集中支付用款计划的前提条件是部门预算，如果完全按国库集中支付制度进行预算，在现阶段存在很大难度。财政部门核定的定额是按一般行政事业单位的情况来测算的，经费支出必须按类、款、项严格执行，与高校的实际支出需要相差较大，极容易出现定额经费缺口。高校在资金运作中存在着很多变动因素，收入与支出都无法准确估计，部门预算具有不确定性；另一方面，预算调整程序繁琐，批复时间滞后，当高校突然面临新情况、突发事件时可能会因预算调整不及时而没有可用资金。
(二)办学自主权受限，偿还贷款本息的债务风险 国库集中支付对防范金融风险方面起到了积极作用，但随之产生的融资困难及银行贷款过高，还本付息压力增大，如不妥善解决眼前高校筹资问题，必将影响高校集中支付的有效实施。高校没有自主调用资金的权力，所有财政性经费必须经财政部门批准后由国库集中支付，削弱了资金调剂能力；高校扩张所筹集的银行贷款现已进入还本付息高峰期，需靠高校自有资金解决。而国库集中支付将高校原可自主支配的财政预算外资金全部纳入预算内统一管理，高校失去了银行存款的沉淀，而按规定零余额账户又不得向其他贷款银行划账还本付息；另一方面，将财政性资金全部纳入国库集中支付后，由于零余额账户只有额度，高校失去了以往的存款实体资金和用收费管理权质押的优势条件，商业银行为避免信贷风险而减少对高校贷款，造成学校流动资金紧张，无法按期偿还贷款本息。
(三)资金使用不规范，存在监管风险 在财政集中支付体系中，由于监管不严、财政资金使用不规范，财政资金支付风险时有发生：高校纳入国库集中支付后，资金支出均需通过直接支付或授权支付的方式进行支付，高校由于担心财政部门收回结余资金，因本年资金未用完而缩减下年经费，可能通过随意提现、大量报销方式来滥用结余资金；有些高校可能通过改变财政资金用途或使用性质，提供虚假收款人及虚假合同，将财政资金违规划转出来；财政预算指标下达滞后，高校有可能存在垫支资金风险；直接支付凭单存在送达较迟，甚至时有丢失的现象，有些高校未及时对帐；有些高校可能因缺乏内部管理不善而提供虚假用款申请，造成财政支付风险；有些代理银行为了维持优质客户，不愿对有存款的高校一些不合规行为进行监督，出现不合规操作现象。
(四)信息化系统不完善，存在网络信息化风险 国库集中支付信息化建设存在以下问题：目前国库集中支付系统与高校财务系统是分别的两个系统，高校数据无法在国库支付系统中直接调用，没能实现共享数据；财政给了高校额度指标后，人行国库部门需手工录入相应的额度指标。有时会造成预算单位拨款科目总分额度不相符的现象；国库集中支付用款计划申报、财政和主管部门的审核、代理银行的具体支付等都在网上进行，网络在带来操作方便的同时，也隐含了潜在支付风险；国库集中支付网络支撑平台不够，网络操作速度太慢，经常无法登陆，使高校资金支付不能按期进行。
二、国库集中支付高校防范财务风险的对策
(一)加强高校预算管理，防止出现收不抵支的赤字预算风险 (1)各级领导要更新预算管理观念，意识到预算工作重要性，成立预算管理工作组。只有预算安排得当才能充分发挥预算的效益，使有限资金起到最大的作用。对高校而言，预算工作是国库集中支付工作的核心，是日常资金支付的依据。财务人员要充分领会国库集中支付制度的政策精神，注意宣传国库集中支付的相关知识，使他们了解到国库集中支付管理体制是一项系统工程，需全校各方面的协调与配合。前期预算非常重要，应严格遵守“以收定支，统筹兼顾、保证重点”的预算基本原则，防止出现收不抵支的赤字风险。高校为加强预算工作的领导和协调，应成立以主管财务校长领导、高校各部门负责人为成员的校内预算管理工作组，明确预算管理的职责、落实预算执行主体及单位负责人的权力及责任，保障预算方案得以贯彻执行；同时，预算管理工作组对各部门所报预算方案进行审查协调，以保证预算的公正性及客观性，提高资金使用效率。(2)严格预算编制程序，积极改进预算编制方法。预算编制的事前论证要充分，各支出项目必须有合理的编制依据，统一科学的定额标准，尽量做到人员支出按人数，公用经费支出按定额、专项经费支出按项目来确定。重大项目要由专门机构进行论证，对项目的必要性、科学性、规范性进行评价，使编制的预算具有现实性和可行性。在预算的编制过程中，树立科学设置支出进度的观念，从当年的实际需要出发，按预算项目的轻重缓急进行排序。运用财务分析的方法找出预算管理中存在的问题，为编制部门预算提供可靠的依据，在此基础上进行预测，建立项目库，详细分析、认真测算。按资金所属性质，区分基本支出和项目支出。实行滚动预算，当年未能安排的可行项目自动滚到下年。为保障高校办学和发展资金的正常运转，预算编制要注意全面、合理、准确，这样才能使高校的资金使用不受到不必要的约束，避免资金周转困难的风险。(3)严格预算执行，不得随意更改。高校预算确定后，就具有强制效力，应维护预算的严肃性和权威性，不得随意更改资金性质和用途，不得随意调整预算、杜绝无预算支出。在预算执行过程中，建立项目负责人定期报告项目执行进度机制，这样可以及时对预算的执行情况、执行中的难题进行协商解决，并使项目执行得到更有效的控制；超预算项目、预算调整的项目，需严格控制，按规定的程序，报经相关部门审批；高校应建立预算绩效考评制度，对预算的执行情况进行考评、分析，明确激励机制，促使预算执行者自觉遵守预算方案，充分发挥预算的控制作用。
(二)加强财政、高校、银行的合作，拓宽融资渠道，避免筹资风险 (1)财政应进一步配合高校，支持高校事业的发展。通过立法 明确高校的权限，国库集中支付只是加强监督，财权还在高校本身。财政需积极发挥其财政职能，建立高校按期偿还银行贷款本息的机制，允许从单位零余额账户支付到期的贷款本息，适当安排部分财政资金用于高校归还贷款利息；财政对库款结余可实施一定的资本化运作，其增值部分可以有针对性地有偿投入高校建设。同时对所归集的国库存款利息进行有效的管理、科学支配，通过对高校实际财务状况进行调研后，制定合理的比例，专项补贴高校；对高校银行账户的开设应该灵活处理，允许高校在贷款银行有基本账户或一般户，对高校零余额账户与其他存款户之间划拨资金等予以合理界定，同意给贷款银行收费质押权，允许基建单设零余额账户；财政部门还应加大对高校的生均拨款力度、适当提高高校自主支配资金的比例；利用行政手段和经济利益相结合的方式，有效督促各银行发放助学贷款、基建贷款和提供其它服务；财政还可拓宽思路，充分发挥资金集中的优势，为高校融资创造条件，扶持高校的事业发展。例如，财政还可对高校试行跨年度代垫款收取利息制度。对急需资金的高校，通过项目预评审制度，用类似贷款的方式，将财政积存的资金向高校预支款项，同时收取一定的利息，其预支代垫款以后分期从高校预算外收入中偿还，以弥补高校发展资金不足，同时还可提高财政资金使用效率。通过以上途径，使高校能够借助贷款高效发展，财政也能腾出资金用于国家建设。(2)高校应开拓思路，多渠道筹措资金，合理安排资金，降低贷款风险。高校扩招后，基础设施的建设、教学设备及办公设施的购置、人才的引进等都需要大量的资金。随着国库集中支付的实行，银行贷款逐步减少，高校应开阔思路、创新筹资机制，多借鉴成功案例，吸取先进经验，选择适合高校的筹资渠道。高校应创新办学模式，建立激励机制，调动各部门的积极性，广泛争取各方资金。高校可通过联合办学、让渡经营权、接受捐赠、发展继续教育、发展校办产业、产学研结合、完善高校内部分配制度等方式，促进教育的多元化、产业化及收益化。另一方面，对高校的银行贷款，应适度控制债务规模，建立风险防范机制。高校应合理地安排长、中、短期借款，使债务结构最优，降低贷款的成本，制订切实的还款计划，建立风险监管体系，提高风险控制能力。(3)高校应建立定期沟通机制，加强与相关部门沟通，解决国库支付中相关问题。高校国库集中支付作为一项新事物，正处于不断完善的发展阶段，其实施过程还需要一个磨合期。高校应在实际工作中要加强与上级主管部门多沟通、随时了解上级部门的新政策精神，做好准备工作，并落实到学校的具体工作中；要把实施国库集中支付制度过程中遇到的困难和问题，及时反馈到上级有关部门，得到他们的大力支持及帮助，使高校各项工作得以顺利执行；注重与代理银行的紧密协作，缩短代理银行的清算时间，使资金尽快到达收款单位；加强与实行国库集中支付其他高校之间的经验交流，可以在借鉴成功经验的基础上，进一步完善相关操作流程、配套措施，提高国库集中支付的执行水平。
(三)加强外部监督，建立健全监管制约机制、防范因监管不严而造成监管风险 严格的监管约束机制是国库集中支付制度顺利进行的基本保障。财政、银行、审计都需从外部加大国库集中支付全过程的监管力度，构建国库集中支付的监督制约机制，从而维护资金安全。(1)财政部门等相关部门要加强使用监督。财政应认真审核资金资金使用申请，对高校的财务进行全程监控，完善财政直接支付与授权支付的后续监管机制；银行国库部门要加强对代理银行办理国库集中支付业务的监控，充分发挥中央银行对商业银行的监管作用。应扩大直接支付的范围，逐步缩小财政授权支付的份额，同时简化财政直接支付的结算方式，使财政直接支付更加便利。通过对业务内容的限制，在下达预算额度指标时，就将属于直接支付的项目直接下成财政直接支付指标，使高校不存在主观可改变性，不能在财政授权支付体系中支付。继续规范和优化大额财政资金直接支付、中额资金通过财政授权支付和小额的资金通过公务卡支付。公务卡的实施是国库集中支付制度改革的一项具体措施，利用公务卡结算方式，可以规范单位财务管理、避免高校大量支取现金的工作量、有效防止滥用结余资金、造成偷漏税款、贪污腐败等不良现象，便于财政资金动态监督，堵住现金的管理漏洞，提高财政资金使用的透明度。针对现行公务卡用卡条件不够完善，应采取如下措施：各银行加强公务卡的管理力度，保障公务卡的发行、使用及清算过程中的安全；进一步加大公务卡网络建设，优化用卡环境；加快公务卡立法程序的建设，明确公务卡的法律地位；各高校应积极做好公务卡应用宣传推广工作，使公务卡的应用和国库集中支付紧密结合，让公务卡充分发挥作用。(2)外部审计部门要加强审计监管。审计部门应健全国库外部监督机制，防止国库支付潜在风险的发生。审计通过监督高校国库集中支付的真实性、合法性、程序性，能有效地促使国库集中支付改革的顺利进行。审计人员对高校的预算编制进行审计，能更全面完整地认识预算执行情况，发现问题出在哪个环节，有针对性地向财政部门和高校提出规范预算管理、提高财政资金运行效益的建议。审查预算编制依据的各项经费标准是否准确、经费定额是否合理、充分、符合国家有关法律政策；是否真实、准确、量入为出、收支平衡、是否存在随意调整；是否经科学论证，充分考虑支出风险。审计人员对预算执行情况进行审计，重点审查高校经济活动是否真实、合法，各项支出是否严格按照预算安排执行；内部控制制度是否安全有效；是否有擅自改变财政资金用途、是否有违规提取现金，套取财政资金的问题。
(四)加强高校内部监督管理体制，规范财务运作方式，防范内控风险 通过健全高校会计制度与财务管理制度，使财务管理和内部监督有效结合，寓监督于管理之中，提高财务管理的效率，提高内部监督的有效性，使财务管理质量得到保证。(1)修订内控制度，完善资产管理、财务评价体系、明确部门职责及人员分工。高校实行国库集中支付后，银行账户管理、资金支付方式、会计核算方式等发生了较大的改变。高校应认真研究有关国库管理制度和银行清算制度，针对国库集中支付改革所带来的问题，结合本单位业务特点，对所执行的内部控制制度、财务制度做出具体的规定和修订，加强自我约束机制。对支出弹性大、容易产生舞弊行为的业务及重点项目加强监督，严格执行授权控制；建立健全固定资产内部控制，提高现有设备的利用率，建立固定资产的预算制度，避免重复购置及国有资产的流失，确保固定资产的真实、完整和安全；对国库集中支付中出现的一些特殊情况，灵活、创造性的提出解决办法并用补充规定的形式予以明确；健全财务分析制度，提高资金的运营效果，及时对财务状况进行系统分析、比较、评价，总结高校财务管理的经验，揭示其中的问题，及时采取有力措施，改进财务管理工作；制定科学、详细又周密的管理细则和工作操作流程，明确各类人员的职责分工及所负责任，相互制约、相互牵制、相互监督，通过层层把关，有效的预防和减少国库集中支付违规现象的发生。(2)建立全面对账制度，及时清理财政资金，做好结余资金管理，防止滥用结余风险。高校要高度重视对账工作，在认真处理各项帐务的基础上，落实专人定期、及 时的与财政部门、上级机关、代理银行等做好账务核对工作。由于零余额账户涉及直接支付和授权支付，在日常核算的管理中，需财务核算系统与国库支付系统数据，按支出的类、款、项及项目支出的实际情况分别进行核对，确保各类支出在遵循预算的前提下按照计划使用，并按照规定的渠道开支。年终前认真核对准确各项收支、结余，做好结余资金的缴存及下年的申请返还工作，禁止结余资金的铺张浪费。(3)通过简化审批手续、及时审批、建立预拨及快速追加制度，减少自有资金垫支风险。为保证高校资金及时到位，避免发生高校垫付资金风险，财政部门需进一步优化项目支出管理。可将将预算指标计划、申报时间前移，提前开展审批工作，尽量使预算指标下达和会计核算年度相符，即预算指标在每年1月1日前已正式下达；如未能全部下达，可考虑按比例预拨项目支出指标，使年初各项目支出有指标可用；财政部门应简化用款计划审核流程，缩短审批时限，尽量减少不必要的审批程序，尽早下达项目支出预算指标，保证高校及时用款；建立预拨及快速追加制度，保证财政资金及时合理使用；财政可考虑按一定比例给高校部分资金，由高校自行安排调配使用，从而提高高校办学自主权；针对部分项目可能会存在结余，而部分项目又可能会超支的情况，可建议高校设立专门项目，将结余暂转入该项中，当出现某项经费不足时，高校可向相关部门提出申请，将结余部分用于弥补不足。这样一方面合理利用了结余资金，另一方面避免了归垫问题的产生。(4)强化内部审计，用严格内部监督体系配合外部监督，降低监管风险。国库集中支付环境下，高校内部审计要注意事前、事中和事后审计并重，对预算管理实行全过程审计监督和评价。进一步加强在非传统领域的审计活动，促进经费使用效益的内部管理，建立高校财务的审计评价体系，增强绩效考核，切实落实管理审计的评价职能。内部审计人员不断提高层次和水平，开拓思路，理顺关系，抓住重点，以点突破，全面掌握。在审计工作中要关注以下几个方面：及时适应新环境，深刻领会政策精髓，密切关注国库集中支付的最新动向，找准审计切入点；内部审计平时要加强基础资料的收集，以高校资金流动的真实性为审计重点，对相关合同、价格、支付申请的合法性和合理性进行监督，防止舞弊现象的产生；利用审计的专业知识对内控进行测试，找出漏洞，提出修改建议；开展重点问题及敏感问题的专项审计，查明是否存在截留、挪用、挤占等问题，揭露违法违规行为。
(五)提高信息化水平，防范网络风险 (1)加强高校自身财务信息化建设，建立财务分析和预测系统，提升管理效率及效益。高校应建立功能齐备、高效的信息管理系统，使高校财务管理从静态化走向动态化，实现高校各职能部门、预算编制部门及财务部门之间数据共享、实时更新，合理安排资金支出，使预算控制达到较为理想的效果；在做好编制原有事业单位外部报表工作的同时，运用信息化统计报表功能，重新按照现代企业经营管理理念，构建和完善高校财务报表体系。建立对高校财务状况进行系统分析、比较、评价和预测的体系。其中包括财务综合实力的评价、财务运行效果的绩效评价、财务风险承受能力评价、财务资金预测评价等各项指标，来有效地规避各项财务风险。(2)加强国库集中支付网络信息系统建设，实现统一、系统、规范的信息基础。针对现有国库支付信息系统建设滞后的情况，财政部门应尽快推进信息化系统沟通建设，安全稳定地实现高校国库资金支付的规范化、科学化、合理化。高校要与财政部门、教育管理部门、代理银行构建联网机制，通过建立一套功能强大、安全可靠的国库集中支付操作系统，高效准确的传输数据。建立和完善银行的支付系统和清算系统，加快资金清算速度；高校自身根据需要动态化的跟进国库支付情况，采取有效的网络安全措施来实现信息共享，减少国库集中支付中重复工作，提高工作效率和准确性。搭建网络资源交流平台，为工作人员提供远程技术支持。