摘要：预算绩效评价是提高预算管理工作水平、保证预算质量的重要手段之一。本文对如何开展高校预算绩效评价工作，提出了构建高校预算绩效评价指标体系的原则，如何选择选择评价标准，以及开展高校预算绩效评价必须做好的基础工作，以期对优化教育资源配置，提高预算支出的有效性提供参考。
关键词：高校 预算 绩效评价 方法
一、引言
预算绩效评价是提高预算管理水平、保证预算质量的重要手段之一。建立实用的预算绩效评价体系,有助于高校优化资源配置,提高办学效益和效率。十六届三中全会提出了“建立预算绩效评价体系”的要求，财政部门也陆续出台了有关预算支出绩效考评的相关规定与方法，但是针对在高校如何开展预算绩效评价的研究还较少。本文针对高校预算绩效评价的原则和方法进行了探讨。高校预算是高校根据其事业发展的需要和计划编制的年度财务收支计划，高校预算工作是高校财务工作的重要组成部分，预算绩效评价的目的就是为了合理分配与有效利用资金，考核预算管理工作水平，明确相关人员的职责，最终实现高校的可持续的战略远景发展目标。此项工作涉及了对高校内部各部门的工作业绩评价，因此如何开展预算绩效评价工作就成为众所关注的事项。
二、高校预算绩效评价的原则及内容
（ 一 ）高校预算绩效评价的原则 杨周复、施建军曾提出了高校财务绩效评价指标体系的设计原则：可比性原则，可操作性原则，统一性原则，整体优化原则，符合长期利益原则和动态完善原则等七项原则。我们认为进行高校预算绩效的评价时还应考虑到高校间的不同定位，评价依据与评价过程的公平与公正，评价结果与相关单位或责任人的利益相挂钩的问题，因此评价原则在上述七原则的基础上还应增加以下原则：（1）分类比较的差异性原则。一方面预算资金的分配活动涉及到高校的各个院系和部门，而高校的各个院系和部门的预算资金的使用又有不同的效益和体现方式，所以对高校的预算进行评价应根据预算资金适用范围的不同分类进行，提高评价的针对性和准确性；另一方面，随着高等教育的不断普及，高校也得到了超常规的、跨越式的发展，高校类型、层次、办学主体等呈现出多样化的变化趋势。对所有高校采用单一的评价标准进行评价已经不符合高校发展的要求，可先按一定标准对高校进行分类，进行分类评价和考核。那么如何对我国的高校进行合理分类，这是一个值得研究的课题。过去有根据高校归属关系分为省部属和地方高校，有按产权关系分为公办民办的，有将高校分“985工程”“211工程”及其他的，目前尚无统一标准。上海交大的刘少雪和刘念才曾借鉴美国卡内基教学促进基金会的大学分类体系，结合我国的实际情况，提出了我国普通高校的分类标准，将我国普通高校分成五类9种：研究型大学（Ⅰ和Ⅱ）、博士型大学（Ⅰ和Ⅱ）、硕士型大学（Ⅰ和Ⅱ）、本科型大学/学院（Ⅰ和Ⅱ）以及专科/职业院校。我们可参考他们的分类办法，对不同类别的高校建立不同的评价标准，分别进行评价考核，从而更准确的反映出被评价对象的水平和现状。（2）评价依据与结果公开原则。预算绩效评价工作是一项多变量的评价分析工作，其信息的关注者也是多元化的（关心高校预算绩效评价的有：国家的有关管理机构、投资者、债权人、高校的管理者、捐款人、高校的教职工以及其他关心高校的人员），所以遵循评价依据与结果公开原则，让关注者能够了解更多的信息，增强预算资金使用的透明度，同时也对预算绩效评价工作形成一种监督，促使高校预算绩效评价工作尽可能的做到公平公正。（3）评价结果与奖惩措施相结合原则。按照这一原则，将预算绩效评价结果与赏罚分明的奖惩机制有机的结合起来，发挥绩效评价的激励和约束作用，充分调动高校管理者、各环节责任人和教职工创造良好绩效的积极性，确保高校预算绩效评价工作落到实处。（4）导向性原则。高校预算绩效评价不是单纯的对预算收入和支出结果的简单评价，更重要的是对资源配置的效果进行评价，让高校能比较全面客观的了解和把握资金使用状况。可考虑将预算绩效评价结果与预算资金的划拨挂钩，确保所设计的评价体系和所做的评价具有持续性和导向性，有利于考核各责任部门的预算完成状况，分析影响预算绩效评价的主客观因素，这样可以更好地、更有针对性地引导高校向有利于优化资源配置的方向发展。（5）时效性原则。因为高校预算的绩效评价工作对改善高校预算管理工作水平，提高高校办学效益着有重要的指导作用，所以对高校预算进行适时的评价，抓住评价分析的时机，使正在发生的偏差还有机会得以纠正，把损失、浪费降低到最低。如果评价分析滞后，失误已成事实，损失、浪费已经造成且无法补救，那么所做的评价也就失去了意义。（6）评价数据的可收集性和效益性原则。在采集数据的过程中，应该考虑是否具有可比的数据以及收集数据所要花费的成本。经济效益是一切经济建设工作的出发点和归宿点，评价工作当然也不例外。高校预算绩效评价的指导思想应以效益为中心，最大限度的开源节流，让有限的资金发挥最大的社会效益和经济效益。
（ 二 ）高校预算绩效评价的内容近年来，有的学者关注对预算支出的绩效评价，有的关注对高校科研成果的评价，有的侧重于对高校财务指标的评价。我们认为一个完整的高校预算绩效评价体系应包含对预算编制决策的评价、对预算执行情况的评价和对预算效果的评价。这三个方面共同构成了一套完整的评价体系。对预算编制中的决策进行评价是以绩效评价为导向，对财政划拨资金的分配决策进行最优化模拟，保证各项目计划科学合理，同时注意到轻重缓急和优先次序之分。这一步骤的评价主要是对绩效目标的一个分解，设计的关键指标往往也是粗线条的、整体性的，一方面可以用来描述实现目标的关键成功要素以及预期的综合绩效水平，另外也可以用来作为对最终绩效评价结果的一个检验。一般采用的指标可以有高校毕业生就业率、高校科研成果转化率及社会效益等。对预算执行情况进行评价是通过对具体项目执行过程中资源分配与预算资源的匹配情况进行跟踪监控，最大限度的保证预算的执行能够按预定的程序进行，及时发现预算执行过程中存在的问题，为预算优化和调整提供有力的信息支持和操作平台。这一步骤的评价是结合绩效目标，对具体的预算项目投入衡量其业务表现的过程，以便及时获得业务执行的阶段性效果及资金投入配置情况的信息。如对于教学科研的投入，可以设置教学科研绩效方面关于教学科研经费投入利用率的指标；对于有形资产的投入，可以设置反映教学科研硬性条件改善情况的指标，如资源配置绩效类考核指标――图书资源使用率，固定资产年增长率，固定资产占总资产的比重等指标。对预算效果的评价是通过一系列全方位、多维度的测评指标对预算资金在经过一系列作业管理控制过程后取得的成绩效果进行综合评价分析，总结经验，提出建议，为下一年度的预算安排提供重要的依据。这一步骤的评价是对高校在经过一个年度的运行后的最终的产出效果进行的综合测评，应包括对总的教学质量水平、科研成果、资产运行状况、预算完成情况及财务运行状况等成果的综合评价。
三、高校预算绩效评价指标体系的设计及其标准
（ 一 ）高校预算绩效评价指标体系的设计 预算绩效评价工作的实质是以绩效评价为核心，通过一系列、全方位、多维度的绩效考评指标和科学的评价方法，对资金在预算管理各阶段的使用效益进行分析评价。因此，建立一套全面有效可操作的预算绩效评价指标体系可以提高绩效评价的准确性和高效性，有助于全面客观的了解资金的配置、运行及其效果。（1）高校预算绩效评价指标体系的制定工具。根据战略绩效评价管理理论，平衡计分卡（BSC）、关键绩效指标（KPI）是战略绩效评价管理体系得以运作的两大基本工具。虽然高校与企业在预算编制和绩效评价等方面存在差异，但其基本理论是相通的，所以来自管理学的这两大基本工具同样可以运用于高校预算绩效评价指标的设计。平衡计分卡评价体系主要强调两个方面的内容：其一是强调绩效评价的内容与组织目标、战略相结合，将组织目标、战略纳入绩效评价体系中；其二，平衡计分卡评价体系是以财务、顾客、企业内部流程、学习和成长等四个维度去衡量组织的营运表现，并强调预算的过程与结果、侧重于全局的综合考核和平衡。关键绩效指标主要强调对组织内部运行中关键因素的设置、提取和分析。根据关键绩效指标设计的指标体系一般具有具体性、可度量性、可实现性、现实性和时效性这五个特性，即所谓的SMART原则。所以，在本文设计指标体系时结合运用这两种工具，取各自的优势，这样设计出的指标体系应该能够较为清晰的反映出高校绩效评价的目标层次以及关键指标定位的预算绩效评价导向。（2）高校预算绩效评价指标的设计。考虑到高校之间的类型差异以及高校预算绩效评价指标体系是一个表现为“出人才、出成果、出效益”等多目标的评价系统，所以要建立一个能够既可用于校际之间横向比较，又可用于学校自身进行历史性纵向比较的指标体系，应该同时吸取“单一评价体系”适用面广、简约效率的优点以及“分类评价”适应、促进高校发展多层次、多样性的优点。综合以上考虑，我们设计的预算绩效评价指标体系见（表1），综合运用了平衡计分卡评价体系和关键指标体系这两大工具，并借鉴英、美等发达国家高校预算绩效评价指标体系，根据层次分析的思想，首先将高校预算的总目标划分为教学绩效、科研绩效、预算管理绩效、财务绩效、资源配置绩效、社会绩效六大层次。其中，包含了各类型高校都应涵盖的教学、科研及社会服务这三个最基本的绩效层次以及针对预算绩效评价的目标和内涵专门设置的预算管理、财务绩效层次、资源配置绩效和社会绩效层次；其次在这些层次中选取了6类共计28个关键绩效指标进行高校的预算绩效评价。（3）高校预算绩效评价指标的说明。一是教学绩效类指标：师生比=学生人数\教师人数。这一指标反映了高校的人力资源利用效率。该指标过高教学质量难以保障，过低则效率低下，此指标在高校教学质量评估中有评判标准，可参照执行。生均事业支出=（教学支出+行政管理支出+后勤支出+科研支出+离退休保障支出+其他支出）/学生人数，这一指标反映了学校培养学生的经费支出成本。在忽略学生培养质量差异的情况下，生均培养经费越少，反映学校办学成本低，办学效益好。人员经费占总支出的比重=各部门人员经费支出/学校支出总额，这一指标反映了人员经费占学校总支出的比重。在同等规模的可比基础上，降低人员经费比重是提高管理水平和效益的体现，故这一指标小好。教学活动收入年增长率=（本年教育事业收入-上年教育事业收入）/上年教育事业收入，这一指标是从动态角度反映学校在教学活动方面的收入状况和财务管理水平。教育支出占事业支出的比重=全年教育支出总额/全年事业支出总额，这一指标可以体现学校对教育事业发展的支持力度，同时也反映了学校资金的使用效率，指标值大好。毕业生合格率=毕业生数/（毕业生数+结业生数）；研究生考取率=当年毕业生中考取或保送研究生人数/当年毕业生总数，这两个指标均反映了高校的人才培养成果，也是对高校教学资金利用成果的一个测评。二是科研绩效类指标：人均科研经费=科研活动收入总额/ (教师人数+科研人员)。这一指标不仅反映了科研的投入规模，也体现了学校的科研水平，可见科研与教学相互促进的良性循环有较大的关联。科研收入增长率=（本年科研收入总额-上年科研收入总额）/上年科研收入总额，这一指标反映了高校科研事业的增发展速度，同时也反映了学校筹措科研经费的努力程度与效果，是对上述“人均科研经费”――衡量科研规模指标的补充。教师人均科研成果获奖数=科研成果获奖数/（教师人数+专职科研人员），这一指标是衡量高校科研成果水平的重要指标，考虑到科研成果奖项是有级别差异的，对不同级别的奖项可设定不同的级别系数，以便体现不同级别科研成果奖的差异。人均学术论文、专著发表得分=论文、专著数*不同论文级别、专著得分/（教师人数+专职科研人员），这一指标是从发表论文专著的角度衡量高校整体学术水平的指标。对在不同级别的刊物发表的论文可以赋予不同的分值以体现其等级差异。科研成果转化率=已成功运用的科研成果数/科研成果总数，这一指标反映了作为重要科研基地的高校科研水平及其经济效益与社会效益，也可反映高校投入的资金中最终转化为为科研成果的水平，是体现科研投入产出效益的重要指标。三是预算管理绩效类指标：预算结余占预算收入的比率=（收入预算完成数-支出预算完成数）/预算收入完成数。这一指标可衡量高校预算执行过程中，增收节支的效果，反映高校预算执行情况，预算资金的结余和赤字情况。收入预算完成率=（财政补助收入+上级补助收入+事业收入+附属单位上缴收入+其他收入）实际数/本年收入预算数，这一指标可衡量高校预算收入的完成程度，反映高校按预算组织收入的努力程度。支出预算完成率=(人员支出+保障支出+对附属单位补助支出+其他支出)实际数/本年支出预算数，这一指标可衡量高校预算支出的完成程度，反映高校预算控制和节约资金的努力程度。预算内外收入比=预算内总收入/预算外总收入，这一指标可反映高校在完成计划内教学、科研任务后，充分挖掘人力、物力、财力的情况。四是财务绩效类指标：经费自给率=（事业收入+附属单位缴款+其他收入）/ (事业支出+对附属单位补助支出+其他支出)。
这一指标可衡量高校组织收入和满足经常性支出的能力。学校自筹经费占总收入的比重=学校自筹经费收入/学校收入总额，这一指标可反映高校自身筹集资金的能力以及自身积累、自身发展的能力。学校自筹经费年增长率=（本年学校自筹经费收入-上年学校自筹经费收入）/上年学校自筹经费收入，这一指标用于衡量高校自筹经费收入的增长速度，可从动态的角度反映学校自筹经费能力的增长水平和筹资的努力程度。资产负债率=负债总额/资产总额，这一指标用以反映高校利用债权人提供资金开展活动的能力和对债权人提供资金的安全保障程度，也是衡量高校偿债能力的指标之一。五是资源配置绩效类指标：生均设备费=全年教学科研设备购置开支/当年学生平均数；生均资产值=年末资产总值/当年学生平均数；房屋使用效率=教学用房面积/房屋总面积；图书资源使用率=年借出量/图书馆藏总量，这几个指标都属于反映高校所拥有的资源配置水平和使用效率的指标，我们可以从中了解学校现有的办学条件和挖掘潜力的可能性。固定资产年增长率=（年末固定资产总额-上年末固定资产总额）/上年末固定资产总额，这一指标可以反映高校固定资产的增长速度，也可以反映高校教学、科研硬条件的改善情况。固定资产占总资产的比重=年末固定资产余额/年末总资产余额，这一指标反映了高校固定资产占全部资产的比重，从而反映财务支出结构的变化情况。六是社会绩效：学生就业率=当年就业学生人数/当年毕业生人数；高校社会效益=高校新增加的价值/高校投入资金。高校作为科研中心，社会绩效一方面可以用前述的科研绩效类指标来间接考核；作为教育培养人才的中心，社会绩效也可以用学生就业率和高校社会效益来等指标来体现；另外高校作为社会单元的一部分，自身也在不断地发展、完善和壮大，可以用高校社会效益这一指标来考核。但是“高校新增加的价值”的内涵，以及如何对其进行评估。这是一个值得探讨的问题。
（ 二 ）高校预算绩效评价的标准对预算绩效进行评价时应有比较对象即所谓评价标准，它是对评价对象进行分析考核的依据。在我国高校目前的评价工作中，评价的依据尚未完善，评价标准也未能统一，一些评价标准的制定还带有较强的主观性和随意性，另外评价数据的来源也比较有限。这些问题的存在会导致评价结果的差异，而不同类型的高校间缺乏可比性，难以保证高校预算绩效评价结果的公正性和客观性，也不能给那些关心高校预算绩效评价结果的部门和人员提供有价值的参考意见，预算绩效评价工作就丧失了它的现实意义。基于以上原因并借鉴企业绩效的评价标准（一般是指检验标准，历史标准，行业标准和预算标准），笔者认为高校预算绩效的评价标准可以选择历史值，计划值、同行平均值和先进值等。历史值是以高校过去某一时间的预算绩效为标准。这种标准可以较好的反映高校自身的发展速度，以及高校预算绩效的改善情况。历史值的选取可以是上一年的预算绩效，也可以选择近几年的预算绩效进行比较，可以总结经验发现问题。但该值只能进行纵向比较，说明高校自身的发展情况，不便于高校之间的比较与分析，难点是这几年高校规模急剧扩张，历史数据的可比性也就有了一定的局限性。计划值是指高校在预算前根据自身的条件和战略发展目标制定的通过执行预算所希望达到的绩效。用计划值进行比较评价有助于高校内部开展绩效考核工作，也可发现没有完成计划的原因。难点是难以掌握计划值的合理性，因计划值是内部人制定的，难免受人为因素的影响，影响评价结果的科学性和准确性，容易产生争议。同行平均值和先进值是指同类高校的平均值和先进值。该比较标准较易被大家接受，与该标准的比较可分析出高校在同行中所处的地位与水平，特别是在高校高速发展时期，避免出现自己和自己比已超越了历史最高水平，是越比越高兴，沾沾自喜，但和同行比已属落后了的情况。但高校规模不一，发展定位类型不同，如有的高校定位是研究型的，有的高校定位是研究教学型的，有的定位是教学研究型的，还有的定位是教学为主型的，那么评价的标准肯定就不一样。这一标准的制定还需国家相关部门统一制定高校党的分类标准，并且定期收集高校的相关数据计算同行平均值并开展评价工作。相关工作的开展可参考高校预算绩效评价工作的流程。
四、高校预算绩效评价的实施
（ 一 ）做好预算编制工作预算绩效评价工作是在高校预算的基础上进行的，预算编制的好坏直接关系到绩效评价工作的有效开展。因此高校一定要高度重视各部门的预算编制工作，加强对预算编制工作的领导。高校领导应亲自主持高校预算的制定，结合高校自身的战略发展目标，坚持和贯彻预算的编制原则，采用自上而下、自下而上、上下结合的方法，以收定支，不隐瞒、不少列，收支平衡；预算过程中可引入绩效预算，采用零基预算和滚动预算相结合的办法。对于基本支出可以采取零基预算的方法，对项目支出可以采用绩效预算的方法，并编制三年一期的滚动预算，从动态的角度把握学校近期的规划目标和远期的战略布局，从而使预算更加切合实际。
（ 二 ）建立高校预算绩效评价工作组织体系 绩效评价工作是一项涉及范围广、内容复杂的系统工程，无论是评价工作的组织实施还是评价结果的分析都必须要有一套完整的规章制度，并在充分调查研究和论证的基础上设计方案。首先，按照科学管理的原则，政府部门以及各高校都应建立高校预算绩效评价工作统一的规章制度，明确绩效评价的组织形式、人员分工、工作流程及考核办法，并对预算绩效评价行为主体的权利和义务进行界定。为此，可由财政部门牵头设立高校预算绩效评价委员会，委员会负责：评价范围的界定，评价标准的选择，制定高校的分类标准，评价指标的选择和解释，评价结果的公布，指导、检查格高校预算绩效评价工作等。各高校内部应该成立由校长负责的预算管理委员会（或工作组），由该委员会（或工作组），安排专人负责预算绩效评价工作，使预算绩效评价工作制度化、规范化。其次，根据预算绩效评价的结果，建立相应的奖惩机制。一方面财政部门要逐步建立绩效评价结果和预算资金安排挂钩制度，对执行不力的单位的预算资金要进行相应削减，对执行好的单位进行奖励，如增加下一年度的预算资金。切实发挥预算绩效评价工作的应有作用。另一方面各高校内部应该将各院系、部门的预算资金与其上年度的绩效评价结果相挂钩。根据预算绩效评价小组对各院系、部门的评价结果，分出绩优和绩差等级，对下年度的预算以此为据进行分配和调整。
（ 三 ）规范高校预算绩效评价工作流程 规范的工作程序是确保预算绩效评价工作顺利进行的重要前提条件。高校的预算绩效评价工作应由专门的预算绩效评价工作组实施开展。评价工作组一般由高校的从事财务、审计的相关专业人员组成。高校预算绩效评价的工作程序包括从绩效评价对象确定到评价工作完成的全过程。主要包括前期准备阶段，方案设计，组织实施和评价总结等阶段，详见（图1）。
（ 四 ）建立预算绩效评价信息系统无论是评价内容的确定、评价指标的选择还是评价标准的界定，绩效评价工作的开展都是以一定的数据信息为基础的。就目前的预算信息来源来看主要是各高校上报的预算，另外还有一些非财务信息在绩效评价过程中也需要考虑。因此，为了提高预算绩效评价信息的质量，使评价数据能够更好的为绩效评价工作服务，要推动数据信息的采集工作的标准化：建立完整的预算绩效评价基础信息数据库，建立有效的预算信息的传递和反馈系统。一方面各高校内部应加强预算管理的信息系统建设，将现有的应用系统整合，建立综合信息平台，形成以预算绩效评价委员会（工作组）为中心，上至学校决策层、下至各学院（部门）的绩效评价信息传递和反馈网络，将各项预算数据以及预算的执行情况的信息实现网络化，方便相关管理人员的调用和查询；另一方面应由财政部门牵头，建立高校预算管理委员会为中心，连接各个高校预算管理系统的信息平台，使各高校的预算绩效评价信息能够及时传递，便于政府对高校资金的使用情况进行监督和评价。
（ 五 ）内部人评价与外部人评价相结合开展高校预算绩效评价工作日常可由政府牵头组织高校参与的方式。为了避免内部人评价可能出现的弊端，可采用定期或不定期有财政部门以公开招标的方式聘请会计师事务所对相关高校开展预算绩效评价工作，这样在一定程度上可保证评价工作的中立性、客观性和公正性，有助于高校预算绩效评价工作的持续性和有效性。
*本文系江苏省高校哲学社会科学研究基金项目“高校预算绩效研究”（项目编号：09SJA630007）的阶段性成果
参考文献：
［1］杨周复、施建军：《大学财务综合评价》，中国人民大学出版社2002年版。
［2］章毓育、张佳春、李远勤：《高校预算执行绩效审计思考》，《财会通讯》2009年第3期。
［3］陆媛：《高校预算绩效评价的理论研究及绩效指标体系设计》，《技术经济与管理研究》2006年第1期。
（编辑 聂慧丽）