摘要：我国现行的行政型�计体制存在着独立性弱等弊端，但立法型和双轨制�计体制却并非适合我国国情的最佳模式。本文提出了垂直型到独立型的过渡模式，对其进行了可行性论证，力图为我国�计体制改革提供新的方向。
关键词：�计体制 行政型 立法型 双轨制 垂直型 独立型
一、我国现行�计体制概述
(一)我国现行�计体制概述 我国现行�计体制属于行政型双重领导体制，我国《宪法》和《�计法》规定：国务院下设�计署，在国务院总理领导下开展工作；地方�计机关实行双重领导体制，同时对本级人民政府和上一级�计机关负责并报告工作，�计业务以上级�计机关领导为主；�计机关不仅对同级各部门和下级财政进行�计，而且对国有金融机构和企业事业单位进行�计；不仅有�计权，而且有一定的处理处罚权；�计经费列入同级财政预算，由本级人民政府予以保证；对财政预算执行情况和其他财政收支的�计结果由本级政府向本级人大常委会报告；�计机关根据被�计单位的财政、财务隶属关系，确定�计管辖范围；�计长由总理提名、人大常委会任免，地方各级�计机关负责人由地方任免，但应当事先征求上一级�计机关的意见。
(二)我国现行�计体制“弊”端分析 20多年来的�计实践证明，基于我国政治、经济环境建立的政府领导下的行政型�计体制，高度结合了�计监督与政府经济监管职能，具有权威性、时效性、灵活性的特点，在加强廉政建设、促进依法行政、保障国民经济健康发展等方面起到了较大的作用。随着社会主义市场经济的进一步发展，�计环境已发生了巨大变化，现行双重领导模式下的行政型国家�计体制难以保证�计独立性和�计监督职能的充分发挥。其缺陷主要是：
(1)独立性较弱。具体表现：其一，“自我监督”问题。行政型�计机关设置在政府内，监督者与被监督者同时隶属于政府部门，具有浓厚的内部监督色彩。这种自己监督自己的方式，难以保证严格的、客观公正的监督。根据《利马宣言》，“最高�计机关只有独立于被�计单位组织之外，并且能防止外来影响的情况下，才能客观地和有效地完成任务。”而我国的�计机关作为权力执行机关的组成部门去监督执行机关自身，就难以解决�计机关既要对同级行政首长负责，又要独立行使�计职权的矛盾，�计独立性由于�计机关与政府之间严重的直接领导与被领导关系而被弱化；其二，�计经费问题。尽管我国《�计法》及其《实施条例》对�计机关履行职责所必需的经费作了明确规定，要求列入财政预算，由本级政府予以保证。但是�计机关与财政部门是监督与被监督的关系，�计经费由同级财政部门�批，客观上势必会影响�计机关对财政部门的监督力度，不能保持形式上和实质上的独立，�计结果难以做到客观、公正。
(2)�计报告程序不合理。根据我国《宪法》和《�计法》的规定，各级�计机关依照法律独立行使�计监督权，并受政府委托，每年向本级人大常委会作预算执行和其他财政收支的�计工作报告。从实际情况来看，由于政府掌握�计机关的人事任免和经费来源，所以�计结论经常受政府部门的左右。一些地方政府领导怕揭露问题过多难以承担责任或影响政绩，因而违反规定干预�计机关依法揭露和处理预算执行中存在的问题。有的还干预�计机关向本级人大常委会如实报告�计工作情况，人为地要求�计机关将一些重大违法违规问题删去，特别是当�计查出问题涉及到中央与地方利益关系时，往往从本地区利益出发，对�计发现的一些严重侵犯和损害中央利益的问题压制不报，隐瞒事实真相，或避重就轻。这些被“过滤”和“缩水”的报告严重影响了人大常委会行使对政府的监督权。
(3)�计处理难。我国目前实施的主要是同体问责，异体问责却很少发挥作用。在我国行政型�计体制下，国家�计机关作为政府的一个部门，没有司法职能和司法权力，对�计结果的处理只能移交相应的检察或司法部门，没有�计结果的行政处分、刑事处罚权意味着不能对�出的任何重大问题进行处理。在实际操作中，往往是�出了问题也已交给相应的处理部门，却迟迟没有下文，到最后总是不了了之。这样就导致�计风暴虽然年年刮，但是“屡查屡犯，屡禁不止”和“�计难，处理更难”等现象却依然存在，“李金华打雷，谁来下雨”的呼声也越来越强烈。
(4)�计资源配置不合理。我国�计体系形成了一个上下级的有机整体，但是由于�计范围的限制和缺乏整体配合和协作意识，导致了中央和地方的�计资源配置不合理。一方面，中央�计力量不足，�计任务繁重，�计署限于人力常常无法兼顾。《�计法》规定，现行�计管辖范围按照财政隶属关系或国有资产监管关系划分，中央驻地方的机关、企事业单位归�计署�计。按照现行财政财务隶属关系或国有资产监管关系划分，属于�计署及其派出机构�计的单位大约有3万多个。从绝对量来看，还不到全国80万个被�计单位的4％，但这些单位的资金量约占全国的70％左右。因此，必须加强对这些重点领域、重点部门和重点资金的�计监督。但由于目前中央�计力量不足，每年实际�计的单位不到3000个，�计覆盖面只有10％左右，有不少中央单位自�计署成立以来还从未接受过�计。以中央预算执行�计为例，一级预算单位有100多个，每年只能�计50％左右，二三级预算单位的�计面只有20％；县以上国税局有3000多个，每年�计不足5％；海关系统有250个分关，每年只能�计20％；另一方面，地方�计资源闲置，尤其是县级�计机关�计权限小，业务十分简单、单调、业务量明显不足。实行市场经济后，尤其是2000年前后，按照国家“抓大放小”政策，经过改制和破产清算，县里基本没有国有企业了。尤其是实行省管县以后，现在县局能�的大多只有行政事业单位和领导干部的任期经济责任�计，但是除�计署外，中央纪检委员会、国家监察部、财政部监督检查局和证监会按各自的职责查处不同的单位和个人。其所纠察的大多都涉及经济问题，而查经济问题、搞经济监督完全是�计部门的职责。因此，在现行�计体制下，上级�计机关无暇顾及、下级�计机关又未获得授权�计的情况必然导致了�计盲区的存在，所以有不少单位自�计署成立以来还未实施过�计，从而潜在着舞弊和损失浪费行为。
(三)�计体制改革观点综述 中国现行�计制度自1982年建立以来，专家学者就围绕�计独立性探索如何完善和改革现行�计体制的方式和途径，在探索中逐渐形成了“立法论”、“升格论”、“垂直论”和“独立论”和“双轨制”等几种改革观点。杨时展(1989)从公共受托责任的角度研究国家�计问题，指出作为具有鉴定政府对人民和人民代表大会所承担的公共受托责任履行情况功能的�计机关应设立在人大。蔡春(1991)、秦荣生(1994)、张杰明(1996)和项俊波(2002)等进一步研究了公共受托责任与�计制度之间的关系，提出和阐述了“立法论”改革观点，主张应将现行国家�计机关的政府隶属关系改革为人大隶属关系，即把现行�计的职能职责和工作体系完整地从政府系统中全部转移到人大系统，全面实现�计的转型。尹平(2001)提出了“升格论”的改革观点，主张�计署仍隶属于国务院，但�计长提升到相当于国务院副总理或国务委员的级别。李齐辉、吕先锫(2001)、吴联生(2002)等提出“垂直论”改革观点，认为 应该改革地方政府对�计的领导关系，实行上级�计机关对下级�计机关的统一垂直领导。高存弟、史维(2003)等主张“独立论”，即�计机关是一个不涉足立法、司法、行政活动的独立存在的监督组织。杨肃昌、肖泽忠(2004)在考虑人民代表大会预算监督和政府经济监督对�计监督双重需要的基础上，提出了“双轨制”的改革方案：在人民代表大会和政府分别建立履行不同�计职责的�计组织。
二、�计体制垂直型到独立型过渡模式
(一)立法型国家�计体制的可行性研究 宋夏云(2005)对全国�计、会计界245位专家进行的网上问卷调查结果，有62.60％的专家认同“立法模式是我国未来国家�计体制转换的最佳模式”，有26.42％、10.57％、9.76％、2.03％、4.07％的专家赞同国家�计体制向独立型、司法型、双轨型、升格型和维持型，有33.74％和55.28％的专家认为，“政府部门不同意、人大暂时没有时间和精力主管国家�计工作”。那么，立法模式在当前的政治经济环境下是否真的可行呢?逐渐被学者们接受的双轨制是否真的是最佳的过渡方案呢?本文接下来将对此问题进行分析。第一，基于我国的国情，权大于法的现象极其可能干扰同级人大领导的�计工作，立法型体制难以真正建立和发挥监督作用。在中国独特的政治背景下，人大虽然是最高权力机关，但从某种意义上讲，现实生活中人大的权力有些虚置。地方人大可能会出于地方保护主义或受到政府的干涉而影响�计工作，降低�计质量。由此，虽然国家�计脱离了政府的直接领导，但是却受到了政府通过影响人大而进行的间接干预，这一情况在我国政治体制改革、建立完全民主政治制度之前难以得到真正地解决。形式上的独立，但实质上并未独立的�计机关实质上还是进行着“大内�”，其对经济责任�计和绩效�计的经济监督作用也就无从谈起。第二，全国�计工作整体协调性受到破坏，难以形成系统合力。各级�计机关归属同级人大管辖，这种平级的领导机制不利于国家�计工作的整体协调，容易造成各地�计工作各自为政的状况，使得国家�计资源配置不均衡。此外，�计如果置于人大之下，�计监督执法与政府职能部门(如工商行政监督、财政监督、税务监督、海关监督等)的联系性和协调性就会减弱，�计监督执法将面临许多困难。第三，改革力度过大，改革难以得到实施。对于人大而言，人大领导和管理�计系统，需设置专门机构、配备人员等等，会加重其负担；另外，�计体制转变需要对《�计法》、《宪法》的某些条款进行修改，其他�计规范和制度也要相应变动，机构改革要予以调整等等，改革成本较大。对于全国国家�计工作来讲，如果对�计体制实施“大手术”，�计工作必然受到冲击，�计事业稳定、健康、持续发展受到影响，特别是对于保持近年来�计发展的良好势头产生不利影响。此外，国家�计机构庞大，当下人大主要是非专职的人大代表，所以其是否有足够的精力和人力进行有效地领导和管辖也待考究。
(二)双轨制国家�计体制的可行性研究 首先，重复监督问题严重。在双轨制国家�计体制下人大和政府分别建立履行不同�计职责的�计组织，人大所属的�计组织主要从事预算执行�计工作，政府所属的“�计署”主要进行政府经济监管所需要的各项�计监督工作。预算�计的内容包括政府财政和企事业财务活动的许多方面，而这些方面也往往是政府经济监管的重要内容，所以预算�计与政府经济监管的相对分开，可能会造成重复监督问题。同时，�计效率受到影响。由于双轨制下预算�计受人大的领导，所以预算�计很可能受人大工作特点的影响，如人大没有直接的行政处理权以及严格的程序性要求等，在工作效率上或许会受到影响。此外，由于在人大内部建立新机构(�计委员会)进行预算�计，该新机构与原来的国家�计署存在机构上的重复设置，必然导致了资源的浪费和效率低下。此外，协调问题突出。由人大�计委员会负责的预算�计是项综合性极强的�计工作，其�计内容广，涉及部门多。因此，“双轨制”下就存在人大、�计机关与政府及政府各个部门如何进行协调和配合的问题，很可能出现预算�计过程中领导协调不力的情况。
(三)垂直型到独立型过渡模式的提出 针对我国目前的政治经济状况，�计体制改革不能一蹴而就，需要找出一条新的过渡模式循序渐进地推动全国的改革。为此，笔者提出了先建立垂直型�计体制再到独立型�计体制的改革方向。(1)垂直型�计体制目前在我国是可实现的。我国现行�计体制最主要的问题是地方�计机关受到地方政府的限制，难以保证其独立性。建立垂直型国家�计体制指的是使地方�计机关在业务上和行政上直接受�计署或省级�计机关领导。这一模式不仅可以增强各级�计机关的独立性和权威性，便于上级�计机关对全国�计工作的管理和协调，而且有利于维护国家财经法纪的统一性、严肃性。对于地方政府来讲，建立垂直型�计体制一方面可以减少财政预算中关于�计经费部分，缓轻其财政压力，另一方面将地方�计机关独立出去还可以使地方政府减少工作量，减轻地方政府的工作压力，此外，作为监督地方政府的�计机关从行政体制中分离出去，其监督才能真正保证独立、客观公正，这样的监督才跟能彰显政府形象，提高政府的公信力。对于�计署而言，《�计法》规定�计署是全国最高的�计机关，领导全国的�计工作。因此，领导全国的�计工作，领导和指导全国�计机关是�计署的应尽职责。此外，�计署统一领导全国�计力量还可以促进全国�计资源的再分配和协调配合，促进全国�计系统形成一个有机整体，减轻�计署工作负担。总之，建立�计署直属领导地方�计机关的垂直型领导机制对于地方政府和�计署都是有利的，也是�计工作有效开展的必然要求。建立垂直型领导机制只是省、市、县地方�计机关脱离政府领导关系，其经费由国家�计署保障，报告机制不变仍然对地方人大及人大常委会报告�计成果，这项改革的力度是目前�计体制可以承受的。(2)独立型�计体制是我国�计体制改革的最终方向。虽然大多数学者都认为立法型�计体制是我国�计体制改革的最终方向，但是综合我国的政治经济国情，笔者认为独立型�计体制才是切实可行的，也是效果最佳的模式，是我国省级体制改革的最终方向。从国家�计独立性来讲，行政型�计体制是独立性最低的模式，而独立型�计体制则是效果最佳的模式。每个国家在选择�计体制的时候都需要结合本国的具体政治经济环境，选择真正适合本国国情的�计体制。就我国来讲，由于政治体制改革尚未完成，在人大与政府之间“微妙的利益关联”下，要真正体现国家�计的监督功能，必须最终建立独立型�计体制，即�计机关独立于立法机构同时又独立于行政机关；建立“一府三院”体制(中央国务院、设立国家�计署、最高人民法院、最高人民检察院)，由国家�计署独立于政府、人大，独立地行使职责。所以，为了保证国家�计的独立性，我国国家�计体制改革的最终方向是独立型。
三、�计体制垂直型到独立型过渡模式改革应坚持的原则
(一)独立性原则 独立性一致被认为是�计的灵魂。所以，国家�计体制的设计，应充分考虑保证�计机关及其成员的独立性。在我国�计体制改革的过程中，有必要着力于三个方面：一是�计人员的任免，�计人员的任免程序需要有法律进行规范，并保 证不受到行政力量的干涉；二是�计经费的保证，�计体制的改革需要保证�计机关的经费由国家�计署保证，由国家财政统一负责，不会受到地方政府的影响；三是�计结果的报告，�计报告对象有必要发生转向，在建立垂直型�计体制之后，�计报告应直接对各级人大做出，而不应该再经过地方政府的参阅再报告。此外，�计工作和�计过程也应该保证独立性。
(二)协调性原则 在我国推动�计体制改革，建立从垂直型向独立型转变的过渡型�计体制过程中，有一些协调问题仍然是需要考虑的因素。首先，新的�计体制与相关法律的协调问题。国家�计体制从行政型向垂直型改革最终建立读了�计体制后，《�计法》、甚至《宪法》中的某些条款以及与此对应的�计规范和制度都会与实际情况不符，如果不修订就不能显示法规的严肃性，因此，在推动�计体制改革中需要对有关的法律法规进行相应的修订；其次，与地方政府的协调问题。建立垂直型到独立型的�计体制使得�计机关与政府分离开来，如何协调与地方政府的关系是�计工作有效开展的关键。因此，有必要参照法院和检察院的工作机制，建立起与政府之间良性监督与协调的关系；最后，新的�计体制与其他监督的协调问题。随着改革的进一步深入，我国的组织监督、纪律监督、司法监督、行政监督、人事监督、所有权监督的体系已逐步完成。要处理好与其他监督的关系，笔者认为必须发挥�计有别与其他监督的特色，此外，还应该用系统论的思想明确�计监督在监督体系中的层次。�计部门应主动适应变化，发挥�计在国家经济领域综合性比较强的优势，结合财务技术的特长，综合利用各方面的经济信息，在监督各层次监督的基础上，尽快实现“高层次”监督的地位；此外，国家�计体制改革应协调好国家整体利益与局部利益的关系。建立垂直型到独立型的�计体制，应坚持国家整体利益大于局部利益的原则，使�计部门不致成为某些地方政府所强调的局部利益的“保护伞”。但是，各个地区的政治经济情况不同，所以在�计改革中又必须充分考虑各地的特殊性，在维护国家整体利益的基础上保护局部利益，在保证国家财经纪律的统一性的基础上充分考虑地方的差异性。
(三)效率性原则 高效性原则体现在两个方面，一方面是组织体系的建立要保证科学合理，要做到职责分明、权限清晰、岗位合理，能够保证整个组织体系协调一致。因事而设机构，先确定职责后设机构，它的建立要从发挥�计机关的整体优势，全面履行�计职责，来划分�计机关之间的职责范围，包括中央�计机关和地方�计机关的职责划分。对地方�计机关要进行适当的授权和工作任务分配；另一方面是�计机关在执行�计任务是以最小的成本取得最好的成果，发挥�计工作的经济性。这既要求�计队伍掌握先进的�计技术和程序，也要求�计队伍具备良好的技能和素质。因此，要求建立新型国家�计体制时，必须建立完善的�计准则体系，�计机关人员录用程序，后续教育和培训制度等，以保证�计人员的能力和技术支持能够达到经济高效率完成�计任务的要求。