[摘要] 境外公共治理的经验表明，在攸关民众切身利益政策的制定和实施过程中，服务对象的参与以及多方合作制衡有助于更好地维护公众利益。国内公共服务的管理一直强调政府与服务提供机构之间的博弈，而忽视了公众方的参与。近年来一些部门和地区开始探索建立公共服务机构的治理机制。我们建议，在完善公众知情权和评议权基础上，中央政府应该着力推进公共服务法人治理结构的试点。近期可由政府主导政策过程，其他利益相关者参与监督和咨询；远期应赋予社会公众代表平等参与决策等核心职权。
[关键词] 公共服务 提供机构 治理 改革
[中图分类号] D632 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2012）03-0013-06
[作者简介] 贡森（1964—），河南商城人，国务院发展研究中心社会发展部副部长，研究员，研究方向：社会保障、医疗卫生、社会治理、人口与就业；钟东波（1972—），广东普宁人，北京市卫生局副局长，研究方向：医疗体制改革、公共治理和管理。
在近几年公共服务体制改革的讨论中，服务提供模式始终是争论的焦点之一。有人主张将公共服务机构市场化进行到底，政府依法监管和购买；有人则主张政府直接举办，并加强政府对服务提供机构的直接约束和控制。两种主张都只关注到政府与服务提供机构的博弈，而忽视了游戏的另一个重要参加者，即公众和公民社会等服务对象。本文认为我国公共服务机构的改革应该注重借鉴境外治理的丰富经验，充分发挥服务对象的参与作用，以弥补传统管理组织和手段之不足，提高公共服务的问责性和绩效。
一、境外公共服务治理的经验
按照全球治理委员会定义，治理是各类个体和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使不同的或相互冲突的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。与传统的政府统治相同，治理也需要权威和权力，但是治理依靠的主要不是政府的权威，而是合作网络的权威，并且其权力向度不是单向的，而是一个持续互动的过程。治理理论是在西方政府改革浪潮中对政府、公民社会与市场作用的反思而产生的。在过去20多年的实践中，境外公共服务的治理已经积累了丰富的经验和教训。本文以教育、医药卫生、社会保险、社会救助等公共服务核心项目为例来总结和说明。
（一）公共服务治理变革的两条途径
符合公共治理的管理改革实践可以分为两类。一类是对传统的科层体制进行改革，引入公众及其他利益主体的参与，具体形式包括信息公开、民主评议、听证会、公众咨询和本文重点讨论的公共服务机构的法人治理结构，另一类则是对于传统的社会自治或行业自律组织进行权力制衡改造。
1. 从科层统治到多方合作制衡，建立利益协调平台。典型例子是在美国、英国和法国等国公立学校实行的法人化改革。具体做法是将一部分管理权从官僚体制下放到学校，增加其自主权，同时建立学校理事会或管理委员会（以下统称理事会），由各种利益主体参与，负责决定学校的重要事项。治理改革是为了促使学校合理使用自主权，灵活、及时地对社会需求作出反应，并有效运用资源提高绩效，同时确保学校直接对家长和社区负责。
与欧美国家相比，中国台湾地区公共服务治理委员会的职权范围较窄，且其中的“政府代表”还占有很高比例。我们以“全民健保”监理委员会为例来说明。按照法律，监理会承担着监督保险业务并提供政策研究咨询的职责，不承担决策职能。另外，在29个成员中“卫生署”掌控的人数近一半，其中8位是政府代表。中国台湾的经验表明，在社会事务日趋复杂、超出传统官僚体制处理能力的情况下，建立各方参与的利益协调机制十分必要。同时，在社会自治较弱的条件下，政府依然需要直接参与具体事务的决策过程，同时公众代表主要来自社会精英而不是基层。
2. 从社会自治走向多方合作制衡，对自治权力进行限制和再分配。德国医疗领域的组织变革就是一个典型例子。在需求方面，德国的疾病保险基金会是非政府组织，其代表大会一般由劳资双方代表参加，在制定基金有关法规、通过预算、确定费率和选举执行董事等方面具有广泛职权。在供给方面，德国的医师协会、医院协会等也具有广泛的行业自治权力。另外，联邦供需双方联合委员会则负责制定医疗领域各个方面的指导意见和具有约束力的法规性文件。但是，传统的自治组织对日益复杂的社会问题的治理能力不足，同时有人批评自治缺乏透明性和问责制，所以在过去一二十年中，德国政府通过加强立法和监管对自治组织的权限进行适当控制，并且授权更多的利益相关者参与决策过程，以便更好地分权制衡。
与上述治理改革类似，近年来英国也对传统的行业自律进行调整，这里以皇家医药学会体制变革为例证。传统上英国皇家医药学会承担着医药监管和职业发展的双重职责。其理事会有30位成员，过半数成员是选举产生的药剂师，只有1/3的成员是由枢密院指定的非医药专业的人员。在其专业委员会的人员构成中，医药专业人士和非医药专业人士各占50%，并由非医药专业人士担任主任之职。2007年英国决定将英国皇家医药学会一分为二，一个是英国公众医药委员会，另一个是皇家医药协会，两者分别承担公共利益监管和职业发展的职责。在英国公众医药委员会的人员构成中，非医药专业人士不得少于专业人士，而且非专业成员仍然是指定的而不是选举产生的。即使在皇家医药协会中，仍然包括非医药专业成员。
（二）公共服务治理变革需要处理的两个问题
一个是多方合作制衡网络的代表性和公信力问题，另一个是网络与政府的关系问题。
1. 治理机制的组织规程至关重要。英国医药监管机构治理结构的变革表明，人员构成和代表产生方式对治理效果有显著影响。近年来英国改组学校管理委员会，减少地方教育当局代表名额，将家长和社区代表人数增加到半数以上，确保学校对家长和社区负责。与英国的经验相印证，中国台湾地区“全民健保”监理会难以发挥利益协调作用，关键在于细节上出了问题。一是监理会成员的产生方式有问题；二是监理会隶属于卫生署，没有独立的法人地位；三是台湾地区的工会组织一向松散，工会代表的代表性受到质疑。 2. 多方合作制衡网络的有效运行离不开政府监督。阿根廷等拉美国家有条件现金支付项目管理的教训值得汲取。从2002年开始，阿根廷实施有关项目，并在国家、省和地方层面成立了咨询委员会，吸纳政府官员、非政府组织、公民社会及私人部门的代表参与管理，职权范围包括参加培训、项目研发、改善信誉、确认享受者的身份和监测等活动。阿根廷等拉美国家的实践表明，基层组织的经验很重要，公民社会的参与是有益的，但是其代表性需要改善，他们与政府在决策中需要加强沟通，同时要克服优亲厚友、执行过程不太透明等问题。因此，政府监督作用依然不容忽视。
总的来看，公共治理强调公民及其代表直接参与公共服务机构的决策和执行。在传统的直接民主和代议制民主之外，治理机制开辟了行政民主或协商民主（咨询或参与式民主）的新天地，不仅可以缩短问责线路，避免多重代理问题，更好地维护公众利益，而且可以灵活、快速地对民众需求作出反应，提高公共政策的认知度和依从性，还可以利用公民社会的力量和专长提高公共服务的水平。公民参与治理并不意味着政府权威的削弱或消失，相反使公共权威具有更加广泛的社会基础。
二、国内公共服务提供的治理问题与初步探索
公共服务是我国政府职能比较薄弱的环节，而且存在质量欠佳、效率不高、满意度低等问题。据我们分析，很多问题的根源在于治理不善。针对这些问题，国内一些部门和地区开始寻求治理对策。
（一）国内公共服务治理不善的问题
以养老保险、医疗保险、社会救助、医疗和教育等服务项目为例来说明。
1. 养老保险参保人难以问责，基金投资回报率较低。我国老年经济保障的制度安排主要有两项。第一项是全国社会保障基金，2011年底基金总资产市值8689亿元，第二项是企业职工基本养老保险基金，2011年底累计结余基金1.92万亿元，其中小部分基金委托全国社会保障基金运营，大部分由各地社会保险经办机构按规定购买国债或与银行进行协议存款。成立11年来，全国社会保障基金的年均收益率为8.41%，基本养老保险基金的年收益率估计在3%左右。而同期我国职工平均工资年均递增14%左右。在制度设计中，国家劳动保障部门假定个人账户储存额收益率等于职工平均工资增长率，进而推算出正常退休者的养老金大约相当于退休前工资的58%左右，这就是现行制度的目标替代率。但是，如果前者长期低于后者，职工退休后的养老金替代率将在50%以下。
造成这一问题的一个根本原因，是我国的养老保险政策制定和社会保障基金治理中缺乏透明度和公众代表参与。现行政策法规没有明确公布目标替代率，更没有公开其保障措施，也没有将这一保障措施列为有关部门和机构的工作任务。因此，社会监督和舆论监督缺乏针对性，参保职工无从问责，有关部门也没有提高投资收益率的压力。
2. 医疗保险参保人点缀式参与监督，没有得到物有所值的医疗服务。按国务院规定，城镇职工基本医疗保险缴费占工资总额的8%左右，但是各地实际比例平均高出规定标准3个百分点。另一方面，据第四次全国卫生服务调查的统计数据，参保者有病不就诊的比例与未参保者不就诊的比例基本没有差别，都在40%左右，并且参保者住院医疗费用的实际报销比例低于制度设计的补偿比20个百分点以上。这意味着参保人多出了钱却没有得到必要的医疗服务，也没有得到切实的经济保障。新型农村合作医疗的参合农民的住院费用可以得到40%左右的补偿，但是医疗费用上涨抵消了一部分补偿。与参合农民相比，县乡医疗机构的受益更加普遍和明显。
与养老保险相比，城镇职工基本医疗保险和新型农村合作医疗制度开始重视参保人的知情权和参与权。但是，从有关规定可以看出，参保人代表的人数少、排位低，并且只能参与监督，没有任何决策权。人微言轻，他们难以督促医疗保险经办机构购买物有所值的服务。
3. 民主公示的规定不具体且政府审核不到位，农村低保的错保和漏保严重。2005年世界银行对东部一些省份农村低保制度的评估，以及近年来亚洲开发银行委托开展的相关调查研究都发现，农村低保的错保率和漏保率都很高，在筛选过程中基层组织优亲厚友的现象较为普遍。尽管国务院有关通知已经规定了村民会议或村民代表会议的民主评议程序和信息公布制度，但是有关文件在治理方面还是存在一些缺陷。一是没有规定民主公示的形式和地点，基层组织往往在村委会的村务公开栏中公布一下，公示地点远离低保户所在的村民组。二是公示内容的规定较为模糊，没有明确要求公布合格者的资格条件。三是由于人手不够，县乡政府过于依赖基层组织，抽查审核范围和力度不够。
4. 医院和学校的自主权基本不受约束，公益性淡化。医疗领域存在的看病难、看病贵以及医患纠纷严重等问题，已成为社会共识。但是，对于问题的根源，社会各方面存在着较大的分歧。有人认为，根源在于过度市场化；有人则认为，政府干预过度。但是很少人谈到改善治理，强调医生、患者和社会公众代表参与的重要性。我们认为，改革开放以来，政府对公立医院采取简政、放权、让利政策，却没有同时建立相应的约束和问责制度，甚至将医疗事故的裁定权交给中华医学会等专业组织。不受约束的公立医院既不对政府负责，也不对公众和员工负责。新华社记者对哈尔滨天价医药费事件的主要当事人王雪原医生的访谈记录充分说明这一问题。按照王医生的说法，在现行的管理体制中，各级干部将单位变成了家天下。
当前我国教育领域存在的问题及其根本原因与上述类似。实行校长负责制后，多数学校也未建立相应的制约、问责机制，教育教学评价制度不完善，缺乏相应的监督机制。在这种情况下，校长负责制就很容易变为校长专权制。
（二）在公共服务机构治理方面的试验
从现实的问题出发，受到境外经验的启示，国内一些部门和地区已经开始探索公共服务机构的治理机制。
1. 教育部门在民主测评和治理结构方面的探索。2008年5月，昆明市公布了《关于实行中小学校公开选聘制的指导性意见》，启动了中小学校长推荐、测评和罢免的探索。按照规定，昆明市中小学校长候选人可个人自荐、本校10人以上或20%以上教职工联名推荐。由全校有选举权的教职工、学生代表、学生家长代表等对竞选人进行民主测评。同时，一所学校只要有30%以上的教职工联名，都可向学校教代会提出罢免校长的要求。 一些经济较为发达的城市在学校治理结构方面进行了一些探索。比如，南京市部分学校和幼儿园开展了校务委员会的试验，浙江省宁波市海曙区开展了教育议事会建设的试验，四川省成都市青羊区开展了学校民主管理委员会建设的试验。在这三项试验中，南京市的校务委员会和宁波市的教育议事会的作用主要集中在咨询等边缘职能上，未涉及决策和管理等核心职能；相比较而言，成都市的学校管理委员会已经承担了部分决策管理职能。
2. 深圳市建立和完善事业单位法人治理结构的改革。2007年10月深圳市政府发文，就该市事业单位建立和完善法人治理结构工作提出改革意见。改革的目标是在事业单位中建立一套以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管机制健全的以理事会为核心的法人治理结构。改革的基本原则有三条。一是分权制衡：法人治理结构应主要体现事业单位各利益相关者之间的权力分配与制衡关系，特别是决策权力机构、管理执行机构、监督约束机构相互分离、相互制衡。二是运作独立：事业单位享有较大的人事和财务自主权，依法自主管理、自主办理有关业务，独立承担法律责任。三是信息公开透明：事业单位应当尽可能地向社会公开各种信息，接受社会监督。
作为治理结构的核心，理事会是事业单位的决策权力机构，行使事业单位重大事项决策权。理事会对举办主体负责，由政府部门代表、社会人士、行政执行人等组成，并以社会人士为主，采用选任制或委任制产生。理事长由举办主体提名，按照干部管理权限报批或备案。
深圳市的方案借鉴了新加坡和我国香港地区的经验，即以特定立法的方式，合理界定事业单位职能和权限，量身定做一套专门的管理办法，建立起政府依法监管、单位依法管理和运作的新机制来确保其公共目标的实现，是对传统事业单位管理模式的重大突破，有助于实现由行政管理向法治管理模式的转变，促进公共服务水平和质量的整体提高。
三、推进公共服务机构治理改革的政策建议
国内外正反两方面的经验表明，加强公共治理有助于更好地维护公众利益。为此，我们提出如下建议。
（一）基本思路
公共服务机构的治理改革要处理好两个关系，一是国际惯例与中国特色的关系，二是体制机制与实施细节的关系。
1. 遵循国际惯例，吸纳各种利益相关者参与公共服务机构治理。治理理论强调各方的合作共治。但是，合作共治不等于平等共治，更不是不要政府，政府依然要发挥枢纽、组织者和协调者的作用。治理改革的实质，是在坚持政府干预的基础上，对干预方式进行完善，克服官僚体制的问题，改善公共服务的提供。需要注意的是，实现合作共治的转型取决于社会经济条件，是一个长期的过程。在民主基础较为薄弱的国家和地区，公众平等参与的范围较窄，一般只承担咨询和监督等边缘性的职能；而在民主较为发达的国家和地区，转型会快一些，民众参与的范围较为宽广，可以更加平等地参与决策等核心职能。当然，社会治理的发展也有利于推动经济民主和政治民主的进程，以促进民主化的良性循环。
2. 按照中国国情，积极稳妥有序地推进社会事业的民主化管理。“十七大”提出的“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，为推进社会事务民主化管理奠定了政治基础。另外，一些部门和地区已经开始了治理改革的试验。但是，面对公民社会不发达、经济民主化（经济组织的治理结构）不健全的社会经济条件，对社会事业法人治理结构的建立不能过于乐观。并且，由于治理改革的利益格局调整较大、技术复杂，试点的面不能铺得太宽，步子也不能迈得太快。否则，试点中出现的问题过多，很容易成为否定改革的口实。在相当长时期内，政府主导——多元参与模式可能是切实可行的政治整合机制和治理策略。随着中产阶级的扩大以及公民民主参与意识、经验和能力的提高，公共服务提供机构就可以走向理事会领导下的相对自治。
3. 试点既要注重制度建设，也要关注关键性技术设计。境外治理的实践表明，细节决定成败。在我国公共服务中引入治理机制还处于起步阶段，更需要精心设计、认真组织。在现有试点的基础上，中央应该抓住事业单位改革的契机，选取若干有条件的地区和部门，试验各种治理机制和技术的成效，不断提高公共服务的绩效。
（二）目标和步骤
在攸关民众切身利益的公共服务决策和管理中，应该更多地发挥公众代表等利益相关者参与治理的作用。在近期，可建立政府主导、社会各利益主体参与有限政策过程的治理模式，在远期，应该建立政府规范、各利益主体平等参与全部政策过程的治理模式。具体而言：
1. 目前应尽快推行组织考核与公众民主评议相结合的间接治理模式。为了促进公共服务机构向其服务对象和社会公众负责，应该赋予公众民主评议较高的权重。昆明市由学生及其家长和教职工测评校长候选人的做法，值得借鉴和推广。另外，民意调查应该委托社会中介机构包括大专院校开展，调查方法和结果应该公开，便于社会监督。
2. 近期应实行政府主导、各利益主体参与有限政策过程的法人治理模式。可以按照教育部门组织的学校治理结构试点的做法，从咨询、监督等边缘职能起步，逐步过渡到决策管理职能。与传统的政府主导不同，我们建议的政府主导必须对各利益主体的意见和建议进行实质回应，不能停留在形式上的民主咨询。另外，在早期可以参考台湾地区的做法，更多地发挥各利益主体中精英的作用，逐步增加普通公众在政策过程中的代表性。
3. 远期应实行政府规范、各利益主体平等参与全部政策过程的法人治理模式。政府代表在有关自治网络中的份额应该逐步减少，同时更多地依靠法人治理机制进行决策、执行和监管。决策权下放可以从财力和物力管理入手，最后过渡到收入分配权乃至人事否决权。只是在攸关民众切身利益的社会事业上下放权力，并且按照深圳市的做法坚持由党委和政府掌控关键人员的提名和任命权，这种合作制衡机制可能更有利于社会和谐且保证党的领导。
（三）具体政策措施
当前，我国一些公共服务领域已经出台了一些治理规定，但是成效不大。原因有三：一是政府管理存在着缺位、越位和不到位的现象；二是现有规定可操作性不强；三是监督执行力度不够，没有监测评估等配套措施。为此，我们提出以下具体政策建议。 1. 建立和完善法制，理顺政府与提供机构的关系。首先，需要制定和完善有关法律，明确公共服务机构的独立法人地位。明确规定公共服务机构的具体职责、服务机构与政府的财务和行政关系、理事会的人员构成及其任命执行人员的权利和规则。应该明确理事会向服务对象负责、交代的方式，包括服务对象和员工参与决策过程的作用和程度以及理事会成员的法律责任、解聘和处罚条件。政府管理部门应该为理事会及其领导的服务机构制定切实可行的目标任务，并且建立相应的问责、考核和奖惩机制。应该建立申诉机构，负责处理政府部门与服务机构理事会之间的冲突。
2. 细化已有的民主公示和民主评议制度。要按照公开公正透明的原则，规范和细化现有的民主公示制度和民主评议制度。应该汲取农村低保的教训，民主公示的地点应该尽可能接近服务对象，公示的内容必须包括关键性的信息。又如，对公共服务提供机构及其管理者的民主评议，除了引进外部民主评议外，内部职员的评议应该严格实行当事人回避制度，应该由上级人事或组织部门或者由理事会来监督执行。
3. 明确规定法人治理结构的一些关键性技术细节。在教育和医疗等专业技术性较强的领域建立法人治理结构，需要明确规定社会公众和非本专业的学者在各类法人治理结构中所占的最低份额。原则上，这两类人员在理事会中的比例不应低于50%。政府应为非专业人员提供履职培训。据此原则，由医学会处理医患纠纷的制度安排必须停止，应该建立由公众代表和医学专家联合组成的医学委员会，承担有关职能。并且，应在试点的基础上，探索各类代表较为有效的产生方式，以提高委员会的公信力和治理效果。另外，理事会的透明运作十分重要，理事会的工作会议应该尽可能向社会开放，会议全程实行直播，至少有关会议纪要应该向社会公布。
4. 应该指定一个政府部门负责对各种治理机制和技术进行绩效评估。应该授权一个政府部门负责对各种治理机制和技术定期进行监测和评估，不断探索和总结推广。当然，监评技术性工作应该委托社会中介机构开展，有关信息也应该向社会公开。
5. 加强对地方事业单位法人治理结构试点工作的指导和经验总结。深圳市是“第一个吃螃蟹”的地方，除了政治上的支持以外，中央有关部门应该加强技术支持，组织专家学者进行全程跟踪研究和指导，争取让这项制度在我国早日生根发芽，切实维护公众的利益。
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