[摘要]目前，粤港澳区域治理面临三大约束：政府职能衔接存在障碍；政府与市场的关系不合理；政府促进社会组织发展的有效机制尚未形成。未来粤港澳区域治理需要解放思想，推动服务型政府建设，建立政府部门的灵活对接机制，加大对市场主体和社会组织的培育力度，提高监管水平，不断优化粤港澳区域治理结构，提升粤港澳区域合作水平。
[关键词] 粤港澳 区域合作 治理结构 优化
[中图分类号] F207 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2012）03-0070-04
[作者简介] 刘建党（1981-），陕西咸阳人，综合开发研究院（中国 . 深圳），助理研究员，国家注册咨询工程师，研究方向：区域治理、产业升级；张惠（1987-），山东枣庄人，暨南大学经济学院研究生，研究方向：区域治理、区域金融。
一、粤港澳区域治理结构的演进历程
（一）市场机制主导阶段（1979～1997年）
改革开放初期，广东以解放思想为抓手，把握机遇，利用毗邻港澳、面向国际市场的优势，率先通过港澳及海外侨胞的“穿针引线”，在全国先行利用外资进行粤港澳经济合作，并取得了举世瞩目的成效。
粤港澳经济合作基于各方经济优势互补，广东丰富、低廉的人力资源和土地与港澳充裕的资本、丰富的国际经验及相对实用的技术结合。粤港澳最初的合作形式是在珠江三角洲建立的“三来一补”企业，在“三来一补”合作形式不断发展的同时，合作、合资、独资企业等较高层次的合作形式发展起来，并迅速在粤港澳经济合作中占据主导地位。三资企业属于“前店后厂”的合作模式，它们把广东作为加工、生产的基地，而在港澳从事对外市场营销、产品设计、融资等服务和包装等深加工活动。
在这一时期，粤港澳区域治理的重点是制造业领域，形成“前店后厂”的区域产业空间分工模式，区域合作表现为市场经济规律自发作用的结果。粤港澳区域治理的主体是企业，核心机制是市场机制。
（二）市场和政府机制并重阶段（1998～2008年）
香港回归之后，在以制造业为主的产业领域，粤港之间的合作仍然继续加深，同时开始了政府层面上的合作。1998年起，每年一次，轮流在广州和香港召开两地政府联席会议，商讨双方间合作的有关事宜。2003年，粤港联席会议升格为两地行政首长共同主持。同年，粤澳也建立了类似的合作联席会议制度。
2003年CEPA的签署，为粤港、粤澳经济整合提供了一个开放式的合作平台。CEPA极大拓宽了合作范围，除了制造业之外，服务业、基础设施、口岸和海关、要素流动、行政管理等领域，均具有更大的合作空间。
这一阶段，在“一国两制”方针的指导下，粤港澳的合作重点、领域、机制、范围都发生了深刻而重大的变化，粤港澳政府合作机制经历了初步建立、全面提升、并在实践中不断巩固和完善的过程，从而在政府层面实现了对合作的推动和引导，实现了由民间自发自为和处于市场放任状态下的合作，向以市场为导向与政府积极推动和协调相结合的合作转变。
在这一时期，粤港澳合作模式由“前店后厂”向“共同市场”转变。由生产加工贸易型合作开始迈向多领域、多层次的经济合作，彼此合作的重点也从制造业转向了服务业，从而开启了经济全面整合的新时代。粤港澳区域治理的客体主要是服务业和公共领域，区域治理的核心机制是市场机制和政府机制。
（三）社会机制登上历史舞台（2009年以来）
2009年1月出台的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》提出，推进粤港澳更紧密合作要创新合作方式，进一步发挥社会组织的作用，鼓励学术界、工商界建立多形式的交流合作机制。
在这样的大背景下，2009年9月，广东省批准成立了粤港澳合作促进会（以下简称“促进会”），旨在整合各方资源，搭建一个粤港澳三地民间交流合作平台。2010年，促进会通过了《粤港澳民间交流合作项目资助办法》以及拟资助的首批民间交流合作项目，研究关于筹建粤港澳民间合作交流基金事宜等。成立了金融、咨询、文化和信息科技四个专业委员会，初步形成了比较完善的组织架构体系。先后签订《粤港合作框架协议》、《粤澳合作框架协议》，两份框架协议都涉及民间合作。
这一时期，社会领域成为粤港澳区域治理的新热点，社会组织的发展进入快车道，社会组织首次和企业、政府机构一样，成为粤港澳区域治理的主体。政府、市场和社会三大机制首次正式亮相。
总体而言，粤港澳区域治理结构的演进和优化，在不同阶段表现出不同的特征，不断在深度和广度方面渐次递进，形成逐步优化过程。
二、粤港澳区域治理结构的主要约束
（一）政府职能衔接存在障碍
1. 政府职能定位不同。改革开放30年来，伴随经济领域的深刻变化，广东多次推动政府机构改革，大力建设“有限型政府”、“服务型政府”。相比较而言，香港政府的职能定位属于典型的“有限型政府”、“服务型政府”。在设计和提供各项服务职能方面，香港政府的角色定位非常明确。
2. 政府职能的侧重点不同。党的十六大报告指出，政府的主要职能是：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，基本涵盖了我国政府职能的一般内容。然而，广东等内地政府职能转变缓慢，市场监管和公共服务职能比较薄弱，经济调节和社会管理职能履行不当。香港政府历来政治职能少，经济上奉行不干预政策，实行高度自由的市场经济体制，很少直接处理具体经济事务，主要职能配置在公共服务方面。
3. 实现职能的政府架构不同。广东行政层级是省、市、县、乡一体的四级地方政府，在市场经济日益发展成熟的今天，严重影响着行政效率的提高。香港是一级政府架构，只有特区政府这一级。整个香港划分为18个区，每个区设立了区议会、民政事务署及区管理委员会，但“区”并不构成一级政府，只是民意表达机构并且做出的决定没有法律效力，管理委员会也只是一个松散的协调性机构。
4. 实现职能的主要方法不同。政府职能的行使方式主要取决于政府职能的基本定位。在内地，实现政府职能主要包括行政手段、经济手段、法律手段等。香港实现政府职能主要有经济手段和法律手段，具有法制化、市场化和间接性特点。 （二）政府与市场的关系不尽合理
1. 政府对市场的培育和监管作用不强。广东部分中小企业处境艰难，主要涉及融资难；企业税费比较重；原材料上涨和人工成本上升比较快；中小企业自身素质比较低，创新能力不强；政府提供的公共服务支持不足。内地政府普遍存在监管不到位问题，以至于不正当市场竞争猖獗，市场竞争秩序有欠规范。香港政府奉行积极不干预政策，在产业结构转型中作用发挥不够充分，对高科技产业的扶持力度不足。特别香港R&D投入长期落后，不仅与西方发达国家保持较大的差距，也远远落后于其它亚洲国家和地区。
2. 存在政府对市场不当干预问题。在内地，行政审批环节仍然过多。大量审批权限集中在中央及省级相关部门，许多企业设立投资项目需要经历从市（县或区）—省—国家行业主管部门前置审核再到市（县或区）—省—商务部批准设立的繁琐程序，导致企业往往错失商机。
政府对企业干预不少。政企还没有完全分开，政府对企业尤其是国有企业的干预过多，特别是在公司设立、行政审批、项目投资、国有企业重要领导人的任免等方面，政府干预的痕迹依然很明显。
市场的发展空间受到制约。以医疗服务市场为例，高端医疗服务属于私人品，盈利性、个性化强，应该交给市场去解决，即由盈利性民营医院提供。然而，在内地政府政策的庇护下，公立医院一直占据着医疗服务高端市场，导致民营医院的发展举步维艰。
（三）政府促进社会组织发展的有效机制尚未形成
1. 政府对社会组织的培育和监管功能弱化。随着我国社会主义市场经济的快速发展，社会中介组织、非营利组织发展迅速，但社会中介组织的法制建设却相对滞后。例如，当前我国有关社会中介组织的专门法律仅有5 部：《仲裁法》、《证券法》、《审计法》、《注册会计师法》、《广告法》。社会中介组织法、中介组织条件、执业条例等方面都还是一个空白，法制建设的明显滞后。
部分政府官员对社会组织不了解，对社会组织的功能和作用认识不清，进而对社会组织产生了种种误读，在社会组织发展方面，表现出有意无意的忽视和冷落，甚至设立各种政策门槛，阻碍社会组织的健康发展。
对社会组织和机构，内地政府普遍存在“重审批登记、轻监督管理”的问题，往往挂牌以后，监督管理部门因缺少人员编制和经费预算，从而无暇顾及这些组织和机构的活动，缺乏有效的监管手段和措施。
2. 政府对社会组织的过度干预较多。一些地方政府由于没有很好地转变职能，对社会组织和机构的设立严格实行“总量控制”，有的实行计划指标制，限定规模与数量，使符合条件的得不到登记或批准，无法行使自己的权利，保护自己的利益，违背了市场经济下第三部门依法自主发展的原则，不利于社团组建。
一些政府职能部门为了部门利益，往往垄断与本部门相关的中介业务，给予管辖范围内的社会中介组织种种优惠和支持，排斥或歧视其他的社会中介组织，严重影响了行业的公平竞争，扭曲了竞争机制。
三、完善粤港澳区域治理结构的政策建议
（一）协调粤港澳政府职能
1. 推动广东各级政府职能转变，加快“服务型政府”建设步伐。第一，破除陈旧僵化的观念，明确改革创新的基本认识，树立起服务市场的基本理念；第二，顺应广东经济发展的实际需求，逐渐淡化“全能型政府”、“建设型政府”色彩，大力建设“有限型政府”、“服务型政府”，着重凸现市场监管和公共服务职能；第三，借鉴香港、新加坡等地区的成功经验，改善政府行使职能的方式，更多采用法律手段和经济手段；第四，积极探索推动政府组织架构改革，有条件的地方率先推行大部制，尝试逐渐减少行政层级，简化行政流程，提高政府工作效率。
2. 客观认识粤港澳政府职能差异，建立政府部门的灵活对接机制。广东各级政府的职能转变和改革，有助于粤港澳政府之间的对接，但这不可能一步到位，这是因为政府职能需要与一定的经济基础相适应，广东的人均GDP与香港、澳门的差距仍然较大，这就决定了其政府职能都不可能与港澳一致；政府转变职能是一个复杂的系统工程，需要统筹兼顾、全盘考虑和分步推进，需要一定的时间。基于此，有必要探索政府部门之间的灵活对接机制。香港政府属于一个有限政府，大量职能由NGO组织承担，广东各级政府与香港对接时，如果港方没有相应政府职能部门，可尝试邀请承担相应职能的NGO来与广东各级政府对接，香港政府从中协调和辅助，从而形成“广东政府+香港政府+香港NGO”的衔接模式。
（二）理顺政府与市场的关系
1. 加快经济自由化改革步伐，加大对市场主体的培育力度。对广东各级政府而言，首先，要继续推动国有资本从一般竞争性领域有序退出，为民营企业发展创造足够的市场空间，比如高端医疗和高端教育，国有资本都可以逐步全部退出；其次，各级政府要顺应市场经济发展的需要，按照有效服务市场主体的原则，大刀阔斧地改革行政审批制度，降低市场准入门槛；第三，要加大对中小企业，以及微型企业的有效扶持力度，通过政府采购等制度安排，扶持中小企业发展；第四，继续推动国有企业改革，逐步完善委托代理制度设计，以及相应的激励约束机制，推动建立现代企业制度，培育独立的市场主体。对港澳政府而言，则要积极发挥政府作用，加大基础性、战略性、前沿性研究工作，鼓励企业提高研发投入规模，营造良好的技术创新氛围和制度环境，积极推动产业结构逐步优化和升级。
2. 提高对市场主体的监管水平，改善对市场运行的调控能力。对广东各级政府而言，要高度重视市场监管，充分理解监管对于市场经济的重要意义；设计一套完善的奖惩制度，鼓励市场主体合法经营，加大市场主体的违法成本；加大监管投入，不仅要加大监管人才队伍建设，也要加大监管经费投入；不断创新监管模式，引导媒体参与曝光不法经营，鼓励公众积极举报投诉不法商贩，打造“政府+媒体+公众”三位一体的监管体系。对香港而言，则要审视过去的积极不干预政策，逐步提升政府对市场运行的宏观调控能力。
（三）强化政府对社会组织的培育和监管功能
1. 正确认识社会组织作用，加大对社会组织的培育力度。对广东各级政府来说，要厘清社会组织和政府的关系，充分认识到广东发展社会组织的必要性和迫切性；要检讨现有社会组织的审批制度，积极创造条件，推动审批制度改革，时机成熟的时候，改审批制为备案制；不断完善政府公共服务采购制度，加大财政投入规模，为社会组织发展创造空间，培育各类社会组织主体快速发展。
2. 完善相关法律法规体系，提高对社会组织的监管水平。要健全有关社会组织的法律法规体系，保证社会组织“依法成立、依法运行”，保证政府部门“依法管理、依法监督”；要创造良好的内外部环境，积极推动国有事业单位分类改革，适当的时候，逐步实现政社分离，避免政府部门“既当裁判、又当运动员”，维护公平竞争的环境；要创新社会组织绩效评估体系，引进第三方评估主体，对社会组织所提供的公共服务进行客观评估，以评估促发展、促改革、促提升；要创新社会组织的监管模式，积极引进非政府力量，鼓励新闻媒体曝光社会组织的不法行为，鼓励公众举报揭发社会组织的各种问题，营造一个全民参与的立体监管模式。
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