摘 要：作为农村公共产品的低保制度及配套政策，其“兜底功能”在再分配领域中所发挥的作用越来越显著。中国农村地区在初次分配领域中，存在区域间苦乐不均的状况，在再分配领域中是否也存在此种状况呢？分析结果表明，中国29省市的低保及配套项目水平呈现出显著的“分层”格局，这种区域差距表明，中国农村地区在再分配领域中也出现了不公平的格局。从公共产品的理论来看，农村低保制度属于地方财政负主要责任的项目，所以地方政府应该逐步加大低保的财政投入，同时中央政府也应赋予地方政府更多的财权。
关键词：最低保障;再分配领域;区域差异;因子分析
中图分类号：F320文献标识码：A文章编号：1671.0169(2012)01.0094.05
一、引 言
市场经济的“优胜劣汰”原则是效率的最好体现。改革开放以来，“效率优先、兼顾公平”的发展原则在抑制计划经济公平“畸形化”方面起到了重要的作用，但无论经济增长多么迅速，初次分配格局多么能体现效率，总会有一部分家庭属于“边缘群体”范畴，其家庭成员由于身体和环境等原因，不能从初次分配中分享经济和社会发展的成果，而且中国在区域自然禀赋、社会资源禀赋、经济基础和生产力水平等方面存在的差异较大，出现了区域性的贫困差异。经济发展和政府干预使得农村贫困人口呈现出快速下降的趋势，目前农村贫困的主导形式已不是绝对贫困，而是相对贫困，中国“反贫困”政策进入了一个关键性阶段。了解区域间财政对农村低保及配套政策的支持力度，是指导政府实施再分配制度的关键问题。
农村减贫效果研究主要是从经济增长和金融工具的可及性等方面展开。Galor和Zeira认为[1](P35-52)，目前金融工具在贫富群体间的可及性是不同的，这阻碍了收入差距的缩小。DFID[2](P26-29)也从积极性的减贫视角来阐述这一问题，主张通过提升可支配收入来降低贫困发生率。Banerjee等[3](P274-298）用经验分析证实，融资机会的缺乏可能会使得贫困群体失去投资，产生更大的贫富差距。Dollar等通过40年的数据分析发现[4](P69-78)，无论经济形势处于何种态势，目前的经济增长都是“亲贫”的。Ravallion通过实证研究认为[5](P803-815)，当基尼系数扩大时，虽然经济会飞速发展，但不会对贫困的减弱起到积极的效应。上述研究主要限于某一区域各因素减贫效应，没有对减贫效果做出衡量和评估。王增文[6](P57-63)对中国农村低保制度及配套项目的减贫效果做了比较和评估，但没有分区域进行横向比较。陆宇嘉等通过面板数据模型[7](P39-45)，从经济增长和金融发展角度对2000—2007年东中西部农村减贫差异的分析发现，东中西部各地区的整体经济及农村经济发展有利于降低农村贫困发生率，认为应进一步深化区域经济体制改革，适当调整金融结构并大力发展农村金融。这些研究虽然考虑了区域差异，但仍都是基于初次分配领域的视角，对政府所提供的农村低保及配套政策的再分配领域减贫效应的研究较少。作为农村公共产品的低保制度及配套政策，其“兜底功能”在再分配领域中的作用越来越显著。农村地区在初次分配领域中，存在区域间苦乐不均的问题，再分配领域是否也存在这种状况呢？
二、农村低保制度及其配套政策发展水平分析
（一）农村低保制度及其配套政策发展水平评价指标体系的构建
1.经济水平指标①。该指标反映各地区经济的整体运行状况。包括各地区人均纯收入X1；人均财政收入X2、人均财政支出X3、农村人均资产投资额X4、人均消费额X5。其中人均纯收入X1反映地区经济发展水平；人均财政收入X2和人均财政支出X3反映地方政府对本地农村低保制度发展水平的间接影响程度及该地区农村低保制度持续发展的可能性；农村人均资产投资额X4与人均消费额X5反映当地农村地区的个体的收入和生活状况。
2.人口结构指标。农村低保人群中老年人口比例X6；农村低保人群中残疾人口比例X7；农村低保群体中未成年人比例X8。由于低保群体中绝大多数是老弱病残人口，农村低保人群中老年人口比例X6、农村低保人群中残疾人口比例X7、农村低保群体中未成年人比例X8反映了各地区农村低保的人口分布状况。由于老年群体中，女性的寿命远高于男性而且女性更容易贫困，农村各地区人口男女性别比X19反映了该地区农村女性的分布比例[8](P75-83)。
3.制度内部指标②。农村最低生活保障支出X9；农村五保集中供养支出X10；农村五保分散供养支出X11；农村医疗救助支出X12；农村低保平均标准X13；农村低保人数X14；农村特困救济支出X15；农村医疗救助人次数X16；农村特困人口救济次数X17；农村特困户定期救济末月支出X18。这些变量从农村最低生活保障的内部反映地区农村最低生活保障发展水平。
（二）各变量间的关系
X1与X2、X5；X4与X9、X10等的一些变量存在着比较的强的线性相关关系③，所以本文采用降维的因子分析法评估各地区农村低保制度及其配套政策发展水平。由旋转前因子载荷矩阵可知，因子F1在多数原始指标上有较大的载荷；因子F2在该地区人均收入（X1）、人均财政收入（X2）、人均资产投资额（X4）、人均消费额（X5）、农村低保群体中老年人口的比例（X6），农村低保群体中未成年人口的比例（X8）、农村五保集中供养支出（X10）有较大的载荷；因子F3该地区农村特困人口救济次数（X17）、农村特困户定期救济末月支出（X18）有较大的载荷；因子F4在该地区男女性别比例（X19）上有较大的载荷。其中，因子F1反映综合情况，因子F4反映性别因子，而因子F2、F3、F5因子意义不明显。根据各公共因子在不同变量上的载荷（如表1所示），可以得出其得分函数：
F1=0.041X1-0.017X2-0.092X3+…-0.046X19
F2=0.274X1+0.224X2-0.06X3+…+0.050X19
F3=0.000X1-0.033X2-0.022X3+…-0.096X19
F4=-0.033X1-0.036X2-0.09X3+…-0.096X19
F5=-0.003X1+0.005X2-0.392X3+…-0.396X19
（1）
用回归法计算各公共因子得分,测算出各地区农村低保制度及其配套政策发展水平的综合得分。综合得分测算公式：
F=（F1×28.720+F2×19.346+F3×12.153+F4×9.446+F5×6 392)/76.057
(2)
三、各地区农村低保制度及其配套政策发展水平评价
在2010年各地区相关数据的基础上，运用因子分析法对29个省市地区的农村低保制度及其配套政策发展水平的因子得分进行定量分析(如表2所示），可知：在F1方面(如图1所示)，四川、河南、江苏、山东、江西、浙江和广东分别为位于前七名，是第一层次（F1＞1）。从第8到第15位为第二层次，依次为安徽、云南、贵州（1＞F1＞0）、湖南、湖北、黑龙江、新疆、河北；自第16 图1中第一层次与第二层次的差距明显，说明处于这两个层次的省市经济实力总体上差距较大。中西部的大部分省市处在此层次，但位于华北的北京和天津也在其中，说明农村低保制度及其配套政策发展水平不仅受经济实力制约,还受制于其他方面的因素。
在救助能力因子F2方面，层次分布非常鲜明（如图2所示）。北京、浙江、上海、福建、天津分别位于第一层次的前五名。第二层次的省市包括位于东北地区的辽宁、黑龙江、位于华东地区的江西，以及位于华南地区的广东。其余省市的均归于第三个层次。华东和华南各省份的救助能力因子得分几乎都处于第一、二层次，而中西部省份的救助能力因子得分绝大多数都处在了第三个层次，说明中央财政的转移支付重心虽然在中西部，但地方财政在低保支持力度方面相对较低。
在特困救助因子F3方面，云南和广东分别居第一、二位，前五名在东、西、中部皆有分布（如图3所示）。得分倒数五名的省份分布也比较分散，既有华东地区的江西，也有西南地区的四川和重庆，还有处于倒数第一位的东北老工业基地黑龙江，说明农村特困救助不仅受经济水平的制约，还与当地民政部门对特困救助的重视程度有关。
在低保比例因子F4方面山东排在第一名，内蒙古、海南、吉林、河北、河南分别位于2至6名（如图4所示）。山东省经济势力较强，农村最低生活保障制度的覆盖面较大，使得政府在最低生活保障支出方面投入力度较大。海南、吉林、河北、河南经济实力虽然不强，但农村低保制度的水平覆盖很高，特别是河南省作为中国人口最多的省份之一，其农村低保比例因子得分较高，说明河南省农村低保制度在水平覆盖率走在了其他省份的前面。多数富裕省份的低保因子得分排在了第十名到二十名之间，说明富裕省份的农村绝对贫困人口相对较少，而排在最后五位仍然是中西部省份，说明中西部省份的农村低保的制度覆盖率和水平覆盖率仍需要进一步扩大。
引入性别比例因子F5旨在说明农村低保制度更应该覆盖女性群体。研究显示④，女性寿命普遍比男性高,老年妇女健康状况自评结果均低于同地区的老年男性。农村寡居老年妇女比例较高，贫困对其生活影响严重，且缺乏必要劳动能力，这一群体应是低保制度的重点关注对象。
从性别比例因子F5得分的排名来看，西藏、江苏、山东、广东、上海分别位于前五名（如图5所示）。除西藏外，其余四省都是东部沿海经济发达省份，说明在这些省份中男性比例占优，加之其经济水平较高，农村绝对贫困人口比例较低。排在倒数三名的省份是江西、贵州、海南，其绝对贫困人口比例高于其他省份。
图5 各省份因子F5得分分布图
从各地区的综合得分看，呈现出明显的“分层”现象。处于第一个层次的省市是东部的江苏、浙江、山东、广东和西南部的云南。处于第二层次的大多是东北和中部省份⑤。处于第三层次的是西北部的部分省市，以及海南，综合得分由高到低依次是，西藏、青海、海南、甘肃、宁夏、重庆、天津、新疆。
总之，农村低保制度及其配套政策的发展水平呈现出显著的区域性。（1）农村低保制度及其配套政策发展水平在东部、中部和西部之间呈现出层次差异性。东部的因子得分明显高于中西部。（2）农村低保制度及其配套政策发展水平在东部和中部的内部各省市之间也存在着严重的不平衡现象。江苏、浙江、山东在各个因子得分方面远高于东部其他省市；北京和上海落入了第二个层次，上海处于第9位，而北京排名第14，农村低保制度及其配套政策发展水平处于中游水平。中部既有处于领先地位的河南，也有落后的湖南和陕西。
四、结论与建议
农村低保制度及其配套政策发展水平在东中西部之间及之内均存在不平衡性状况。农村低保制度及其配套政策发展水平与经济发展水平之间具有正相关关系，但还受诸多因素如政治、文化，尤其是利益集团对资源分配的影响。因此，除了中央政府重视之外，地方政府也要加大对农村低保的财政投入力度，全面均衡提升农村低保制度及其配套政策发展水平。
首先，对于经济和社会化程度相对较低的中西部地区，把农村低保金作为“开发式”扶贫基金，将经济增长和脱贫相结合，进一步增强减贫效果，使农村贫困居民能够通过再就业的方式来主动的摆脱贫困；其次，在经济和社会化程度相对较高的东部省份，应区别对待老弱病残的少数绝对贫困群体和占大多数的相对贫困群体，对于前者，地方政府应该承担最主要的财政责任，保证其基本的生存，对于后者，以鼓励其再就业为主要目的，而达到脱贫的目的；最后，中国目前正处于转型期，区域经济发展水平差异较大，导致初次分配和再分配存在较大的空间差异性，最根本的办法还是要协调区域之间的经济和社会发展，缩小差距，才能从整体上达到缩减贫困人口，提高其生存能力的目标。
参考文献：
［１］ Galor, O.,J.Zeira.Income distribution and macroeconomics[J].Review of Economic Studies,1993,(60).
[2] Department for International Development.The Importance of Financial Sector Development for Growth and Poverty Reduction[R].Policy Division Working Paper，2004.
[3] Banerjee,A.V.,A.F.Newman.Occupational choice and the process of development[J].Journal of Political Economy,1993,(2).
[4] Dollar D.,A.Kraay.Growth Is Good for the Poor[R].World Bank Policy Research Working Paper，2001.
[5] Ravallion,M.Growth,inequality and poverty: Looking beyond averages[J].World Development,2001,(11).
[6] 王增文.农村低保及配套项目的实施和管理效率评估[J].农业经济问题，2010,(2).
[7] 陆宇嘉,等.中国农村减贫机制的区域差异：基于2000-2007省际面板数据的实证研究[J].江西财经大学学报，2011,（1）.
[8] 王增文.农村老年女性贫困的决定因素分析[J].中国人口科学，2010,（1）.
注释：
① 由于2010年之前，部分农村地区没有建立起低保制度，这些地区通过实行特困户定期定量生活救助以及临时生活救助，对农村特困群众给予救助，所以本文采用农村社会救助指标来代替农村低保制度的内部指标，主要包括临时救助和五保供养。
② 相关关系表由于篇幅所限，没有一一列出，感兴趣的读者可以向作者索取。
③ 由于目前香港、澳门、台湾地区的低保政策与大陆有较大的差别，且因文献获取的局限性，故仅选取2011年大陆29个省市的数据作为样本进行分析。
④ 参见赵康等：《关注农村贫困老年妇女》，《晚霞》2007年第5期，第12页。
⑤ 排名从第6位到第19位的省份，依次是河南、四川、辽宁、上海、福建、安徽、河北、黑龙江、北京、湖北、江西、内蒙古、湖南、陕西。
（责任编辑齐 睿）